制度建立与发展的历程

加拿大立法成本收益评估的制度化历程可划分为早期探索(1976—1985)、初步建立(1986—2006)以及优化完善(2007年至今)三个阶段。1976年,联邦政府发布官方文件《今后的道路》(The Way Ahead),开创性地提出采用成本收益评估方法对立法影响进行全面审查;与之配合,财政委员会制定了操作手册《如何进行成本收益评估》(How to Conduct Cost Benefit Analysis),正式开启了加拿大立法成本收益评估制度探索的历史进程。^[9]随后几年中,加拿大又陆续针对行政法规进行“阶段性审查”以及“社会—经济影响评估”(Socio-Economic Impact Analysis,SEIA),继续把成本收益评估运用于立法实务操作的早期探索与尝试。1981年,加拿大经济委员会建议联邦政府通过程序性以及实质性改革以促成更加严格的行政立法程序^[10],此建议实际上进一步说明了引入成本收益评估技术与程序以规范立法工作,提升立法质量的现实必要性。

1986年通过的《加拿大政府规制政策》(Government of Canada Regulatory Policy,GCRP),是对联邦政府一系列规制改革策略的系统化阐释,“收益大于成本”成为立法方案选择的一项基本要求,标志着加拿大立法成本收益评估制度正式建立。1992年,加拿大对上述政策进行修订,“实现加拿大社会整体收益最大化”的立法总原则得以确立。从“收益大于成本”到“社会整体收益最大化”,立法成本收益评估的要求更加严格。^[11]在此之后,联邦政府又分别于1995年和1999年对规制政策进行修订,进一步明确相关主体在立法成本收益评估程序中的角色定位与义务,对成本收益评估的完整操作步骤作出统一规范化要求。与制度建设同步进行的是评估能力建设,1995年,加拿大咨询与审计署发布《成本收益评估:行政立法程序指南》(Benefit-Cost Analysis:Guide for Regulatory Programs)向联邦各部门介绍如何把成本收益评估融入立法程序之中,其经济学理论、评估技术、案例分析相结合的指引模式相当易于实务部门学习与应用。^[12]通过对联邦规制政策的多次修订,立法成本收益评估在加拿大得到强有力的制度保障;而通过对联邦各部门提供专业技术支持,立法成本收益评估程序逐步定型化、规范化。(https://www.daowen.com)

2007年,加拿大联邦政府颁布新的规制政策《精简规制内阁指令》(Cabinet Directive on Streamlining Regulation,CDSR),该政策除提出“立法须以所获取收益为成本提供正当性证明”的总要求外,还涉及“定量评估与定性说明相结合”以及“考虑成本收益分配效应”的具体要求。同年发布的《加拿大成本收益评估指南:规制提案》(Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposal),是迄今为止加拿大用以指导立法成本收益评估工作最为系统全面的指引文件,不仅详细介绍成本收益评估操作的基本程序,还对成本收益货币量化处理、评估基准线设定、贴现率选择、风险分析与不确定性分析等评估技术手段的应用进行说明。2012年,加拿大联邦政府再一次更新联邦规制政策,即现行的《规制管理内阁指令》(Cabinet Directive on Regulatory Management,CDRM),虽然新的规制政策对立法成本收益评估的要求与《精简规制内阁指令》(CDSR)基本一致,但进一步向各部门强调了严格遵循指南文件开展评估工作,以统一的规范格式提交评估报告的要求。时至今日,加拿大在总结本国实践经验并整合吸收他国所长的基础上得到进一步发展,立法成本收益评估工作进入新的发展阶段。