立法权“收”“放”存在较大的随意性

过去享有地方立法权的市一级的立法机关,除了省会城市和经济特区所在地的市,其立法权是依据行政区划等级自然获得外,比较特殊的是国务院批准的18个较大的市,其立法权是需要通过审批后获得的。国务院批准的18个较大的市,不仅在具体的操作上没有明确的标准,随意性较大,而且具有浓重的计划经济色彩。^[12]过去已经批准的较大的市,多数是集中于北方的重工业城市且城市人口达到100万以上,在地域分布上也没有按照当初征稿意见中提出的一省一个的原则。从国务院的审批程序来看,审批标准的不明确和操作程序的不透明显然不符合现代法治治理结构的要求;从审批主体来看,国务院作为行政机关批准“较大的市”的人大及其常委会享有立法权的资格也不符合政体的基本逻辑。

纵观中华人民共和国成立以来我们处理以立法权为核心的中央和地方关系的历程可以发现,收权和放权是立法权具体配置过程中的两个基本形态,但在收放之间并无标准可言,完全依据领导个人判断、客观形势,这一点从毛泽东在回答蒙哥马利有关治国经验时就有直接体现,他说道:“我没有什么经验,就是中央集权多了,我就下放一点;地方分权多了,我就收上来一点。”^[13]之所以中央对立法权收放不定,其根本原因在于过分强调中央集权,无论是收还是放,中央都具有绝对的话语权,而作为调整对象的地方都只能被动接受,中央的做法也仅仅是在维护中央集权绝对的权威基础上的一种尝试性、随意性很强的权宜之计,其目的并非让地方建立一种长期的、相对独立的自治模式。^[14](https://www.daowen.com)

要从根本上走出过去“一统就死,一放就乱”的怪圈,就需要中央正视地方立法需求并承认地方立法所具有的独立地位,通过立法明确二者的立法权限,建立国家与地方立法权的法治化配置路径。《立法法》将立法权全面扩展至所有设区的市,并明确了设区的市的立法范围,体现了中央对地方立法独立地位的认可。虽然设区的市的立法范围可能还存在较大的限制,但是从总体上来说,通过立法明确设区的市的立法地位、立法权限,是中央、地方关系健康发展的开始。