地方性利益衡量的横向差别分析——以《城乡居民最低生活保障条例(办法)》为例
从上文的分析数据中能够发现,相比管理性立法,由于服务性立法赋予了权利主体更大的自治空间,因此存在多个利益主体时,利益衡量的痕迹也因此更为明显。各区域针对同一领域的服务性立法,会因为各地情况的差异而呈现出不同的利益衡量倾向。各地立法情况如表4。就《城乡居民最低生活保障条例(办法)》来说,该领域涉及的利益有城乡贫困居民生活保障权利与地方财政管理,涉及的利益主体有城乡贫困居民和公权力机关(包括财政机关和民政机关)。下文将通过具体条文的不同来分析各地利益衡量的差异。
表4 我国部分地区制定《城乡居民最低生活保障条例(办法)》的基本情况
一是立法目的上的差异。从各地的法规条文中可以看出,长春、南京和汕头三个城市均将立法目的定位为“保障城乡居民的基本生活,规范城乡居民最低生活保障工作”,只有重庆市将“城乡统筹”也同样作为立法目的之一,主要原因是在2008年重庆市城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入的比值达到了3.807,与2004年的广东(3.120)和2010年的江苏(2.128)相比,城乡统筹发展的确已经成了十分紧要的事情[17],也确有必要将这种政策导向体现在立法之中。
二是对家庭收入计算的差异。在此方面各地均采取了反向规定的方式,即仅在法规中列举了不计入家庭收入的范围。长春、南京、汕头均认为政府给予的奖励金、优抚对象的优抚金、独生子女费不计入家庭收入;长春市和南京市共同规定了因工负伤需要支出的相关费用、学生奖(助)学金和困难补助以及单位代缴的住房公积金及各项社会保险统筹费不计入家庭收入。此外,长春市额外规定了不计入家庭收入的见义勇为奖金、异地安置安家费、医疗救助补助的医疗费用和基本医疗保险报销的医疗费;南京市额外规定了老年人的高龄补贴、因病困难获得的捐赠和补助、因就学困难得到的捐赠和补助;汕头市额外规定了丧葬费;重庆市没有在这方面作出任何规定。各地城乡居民最低生活保障的对象均是家庭人均月收入低于当地居民最低生活保障标准的人群,那么法规对不计入家庭收入范围的事项规定的越多,保障的力度也就越大。我们可以看出,以“保障城乡居民基本生活”为立法首要目的的长春市和南京市,在作出利益衡量时明显比其他两个城市更具倾向性。
三是对居民最低生活保障待遇的差异。这方面各地采取的方式并不一致,其中长春市没有作出相关规定;南京市仅作了原则性规定[18];重庆市既有原则性规定,也采用了反向规定,主要界定了享受保障待遇的家庭成员的范围;汕头市则作出了较为详细具体的规定,明确界定了可以全额或差额享受当地低保标准的人群,同时规定了低保待遇的居民可在医疗、教育、公租房和就业等领域享受一定比例的费用减免和其他优惠政策。对于保障待遇和标准而言,法规规定的越详细就越有利于公权力机关执行。在保障标准的问题上,各地基本都采取了城乡分离、差额救助的原则,但在操作性条款中,汕头市对低保人群的分类更为细化,情况思虑更为周全,执行效果也因此会更好。
通过对表5中的数据综合分析,运用协商民主的理论去评析这部立法的利益衡量,能够看出各地都存在着明显的问题:保障城乡居民最低生活标准应是十分典型的服务性立法,但是各地的立法分析数据并没有体现出服务性立法的特点,公权力机关的控制度与城乡贫困居民的控制度不相上下甚至要更高,立法机关对公民的自治度大多高于对公权力机关的自治度。根据民主差别原则和价值位阶原则,贫困居民属于弱势群体,应当在利益衡量中得到更多的倾向,并且保障公民的基本生活权应当要重于对地方财政的管理。然而在各地的立法中却都规定了公民申请最低生活保障应当遵循何种烦琐的程序,地方政府何种情况下应当停发、减发最低生活补助以及如果申请信息不真实应当负怎样的法律责任等等。在该部立法中,各地立法机关在利益衡量中对赋予公民权利、保障公民生活的倾向严重不足,还停留在如何使这部分财政资金“不枉花”的阶段上,与立法目的有着较大程度的偏离(见表5)。
表5 各地制定《城乡居民最低生活保障条例(办法)》的利益衡量综合分析
续表
