授权暂停法律适用的合理性不足

任何法律规范都包含了立法者的“利益评价”,也就是“价值判断”。^[35]授权暂停法律适用的立法也是立法者在利益衡量后作出的选择,所以要想评价授权暂停法律适用是否具有合理性就是要看其追求的价值目标为何,以及因此遭受的损害为何。根据《立法法》第13条的规定,全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要授权暂停法律适用,也就是说其追求的价值目标是改革和社会的发展,而因此遭受损害的是法治的权威。此外,全国人大及其常委会授权暂停法律适用的做法违背了法律的普遍适用性原则,导致法律适用上的不平等,从而造成区域间发展的不平衡,并且破坏了法制统一。

1.违背法律普遍性原则

法律的普遍性维护着法律最起码的公平和正义,保障每个社会成员在法律面前享有平等的地位。平等是法律所追求的价值之一,作为民主法治国家,全国统一立法的一体适用是贯彻法律面前人人平等原则的应有之义。而所谓平等原则,并不仅仅适用于自然人之间,也包含着各个行政区域具有平等的法律地位。换言之,若非法律特别规定,任何地区都不得具有超越法律的特权。^[36]但是全国人大及其常委会授权在特定区域暂停部分法律的适用,客观上会导致现行有效的全国性统一立法不能一体适用。有些学者对此提出疑问,认为这样的做法“将形成法律豁免区”,“在经济领域形成事实上的治外法权”,“有违公平改革”^[37]。由于所有社会都遵守规则或一般性标准,所以通过规范性制度本身的运作,就可以在各地实现某种程度的平等。^[38]这是法律普遍性要求所要达到的目的,如果违背了法律普遍适用性原则则会导致法律适用上的不平等,也会造成区域之间发展的不平衡。当立法者被禁止在其立法中进行不合理的分类时,这就在平等的阶梯上前进了一大步。^[39]在全国人大常委会授权暂停法律适用的实践中,一般被授权的大都是经济发展水平较高的区域,这样不仅会加剧区域间发展的不平衡,也会让那些没有被选中地区的人民感受到不公平。这样也会造成许多社会问题,比如社会贫富差距的加大。法律应当增进人与人之间的平等和群体与群体之间的平等,而不应成为造成社会不平等、不公平的手段。

2.破坏法制统一原则(https://www.daowen.com)

法制统一原则是现代社会法治国家必须遵守的一个重要原则,法制的统一,即立法、执法、司法和法律监督等法制运作的各个环节都应当在统一的法律制度下进行,其中立法的统一是其他环节运作的基础。^[40]我国《宪法》和《立法法》中都对法制统一原则作出了规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”全国人大及其常委会如果授权某些法律事项在部分地区暂停适用,会造成同一部法律在不同地区产生不同效力的现象,而这显然破坏了法制统一原则。如果法制不统一,就没有国家的统一、社会的安定;对于经济来说,就会妨碍统一的社会主义市场经济体制的建立和完善,妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。

3.改革突破法治不具合理性

中国以往的改革实践中有很多是突破法治、挑战宪法权威的。例如,20世纪70年代末的安徽凤阳县小岗村的改革,深圳20世纪80年代初关于土地使用权出租的决定,但不可否认,正是这样一些先行先试启动或推动了中国的改革,带来了社会的进步。^[41]也正因为这些改革虽然违宪但结果促进了社会进步,所以有学者提出了“良性违宪”的说法,旨在强调“良性违宪”的合理性,认为这种违宪是不可避免的。“良性违宪”一出现的时候,即引起了法学界的诸多批判。所以当今的改革者们更不能持续过去的以“良性”为标准进行改革,所有的改革都应该于法有据。韩大元教授指出:“任何事物都有两面性,随着时空的转换和社会的发展,为适应特定历史背景而产生的改革哲学的局限性也逐渐暴露出来,原来具有的积极一面可能会逐渐消退,而消极的一面却越来越明显。”^[42]中国经历过的特殊的改革是当时特定的社会背景下的产物,如今中国的法律体系已初步建成,对于改革中出现的问题,应当寻求法治途径去解决。全国人大及其常委会授权暂停法律适用虽然可能会带来社会经济的发展,有利于社会改革的推进,但是破坏了法治,这样的改革已经不再具有合理性。

中国社会的转型决定了法治与改革需要在同一个历史时空展开,因而我们必须处理好法治与改革的关系,推动法治与改革两种必用手段的合作。^[43]全国人大及其常委会授权暂停法律适用的改革模式虽然较之前“先行先试”的改革模式更符合法治的逻辑和思维,但是要真正做到符合法治的要求,还需要其内容也能符合现有法治的要求。虽然有一些法律条文已不再适应社会发展的需求,例如,现行法律规定的行政审批的事前审查制度就是进一步深化改革开放的障碍,但其也不能随意地被暂停适用。我们可以通过法律方法淡化法治的刚性,可以通过法律解释松动法治的严格;可以通过法律论证拟制在不改变法律条文的情况下,使法律更能够适应社会的变化和发展;通过法律论证可以改变过时法律的意义,等等。^[44]正如卡多佐所言:“‘法律必须稳定,但又不能静止不变。’我们总是面临这一巨大的悖论。无论是静止不变,还是变动不居,如果不加以调剂或不加以制约,都同样具有破坏力。法律如同人类,要活下去,必须寻觅某些妥协的途径。这两个将法律引向不同方向的趋势应当拧在一起,使其步调一致。这两种趋势的融合,必须依靠某种智慧。”^[45]虽然通过法律方法进行改革没有“暂停法律适用”这样的方法表现得直接有效率,但是这是建设法治社会的要求,也是我们实施法治需要付出的代价。