将公共理性作为地方立法最核心的制度要求

在协商民主的理论中,公共理性是公民在平等状态下所持有的共同的政治理念。约翰·罗尔斯认为公共理性中的“公共”具体体现在以下三个方面:首先,公共理性是公民的理性,具有公众化的特点;其次,公共理性的目标是共同善和基本正义问题,而非个人或群体的私利;再次,公共理性的理想和原则是由社会的政治正义概念所赋予的,并且接受了以此为基础的其他相关概念,在内容和性质上具有公共性。^[27]

1.在地方立法中引入公共理性

由于罗尔斯强调了“基本正义”,这就使得公共理性在立法活动中的适用范围被局限在“宪法本质”等基本问题上。然而如果公共理性无法适用于地方立法,那么地方立法在利益衡量的过程中就会有所偏颇,如1999年沈阳市人民政府发布的《行人与机动车道路交通事故处理办法》第8—13条规定了在交通事故中行人应负全部责任的若干种情况;2002年海南省人民政府发布的《普通高等学校招生报考条件暂行规定》中规定了在海南省报名参加高考的考生本人及其法定监护人都必须具有海南省的户籍,否则报考时就要受到一定程度的限制;2005年黑龙江省制定的《母婴保健条例》中规定了无婚前医学检查证明不予办理结婚登记等。由于上述立法均没有将公共理性作为利益衡量的重要因素,一经发布就受到了学术界甚至社会各界的批判。因此笔者认为,应该积极转变立法理念,在地方立法中引入广义上的公共理性,着力解决地方公共事务中“共同善”的问题,即无论某一项地方立法能带来何种经济效益或满足某一群体的利益偏好,其正当性都取决于在立法中是否反映了人类的基本价值,这也为日后的宪法适用奠定了基础。

2.鼓励微观公共领域社会团体参与立法(https://www.daowen.com)

协商民主的理想是所有公民均参与决策,权力广泛分布于社会之中。即使协商发生在代议机构中,它还是一种涉及所有公民的协商。只有公民在对问题展开公共辩论和商讨的基础上进行投票和选择代表,代议机构才能保持其协商性质。^[28]但这一理论在面对我国复杂的社会形势和立法实践时,又不可避免地表现出了局限性:一方面,全体公民参与协商必然带来立法决策和社会运转的低效率;另一方面,公民与公权力机关在立法活动中难以处在一个真正平等的地位上,公民所代表的“非正式公共舆论”与公权力机关所代表的制度化决策无法保持平衡,只能在个案当中作出倾向性的调整。

因此在“赋权协商”的理念下,公民团体作为部分公民群体的代表,逐渐形成了一种由相关各方和利益相关者自觉创造的、利用授权协商和决策的“微观公共领域”(mini-publics)。^[29]这些微观公共领域力图包括所有的利益相关者经由协商一致后作出最终决策,始终关注于合作解决问题、创新和创造力、公民教育参与、政策评估、为弱势群体提供表达机会等等。在微观公共领域是由那些受到某项政策影响的人的更广泛参与和授权过程构成的一种不经过现存和内在权力关系调节的协商过程,其内部形成的这种“协商自觉”实质上是直接民主的一种表现形式,根据亚里士多德的观点,直接民主也恰好能够在相对小规模的团体中得到更好的适用。因此,微观公共领域是一种在公民意志形成过程中制度上的中介,致力于此的社会团体也必然会成为立法活动当中最为理性和规范的群体。

3.提高公民参与立法的能力

理性的公民需要有发起协商的能力,这不仅要求公民有着对独立权威的政府决议作出反应的能力,免受他人支配,做到“思想独立”;同时还要求公民能够理性地认知和分析其他利益,做到“换位思考”,这二者同时构成了公民的立法能力,这种能力直接决定着立法的质量和民主程度。提高公民立法能力的前提是要从制度上保证公民能够有效参与到立法活动中去,如果那些利益受到影响的公民没有通过恰当的方式参与其中,那么如此制定出来的法律法规就无法代表真正的公意。首先,我国《宪法》中有关公民政治权利的规定不能仅是“纸上的法律”,公民政治权利的充分行使要成为公民合法参与立法活动、合法进行利益诉求、合法表达政治观点的最重要的渠道,公民对公共事务的讨论应当被视为是一种行使公民基本权利的行为,最终能够达到“根据公民能力来修正基本规范框架,根据其权力改变权利和责任的分配方式;根据公民能力确定开放议程的计划,并因此启动共同的公共协商”。^[30]其次,要加大力度促进基层民主,尝试构建“民主社区”,降低公民参与的门槛,提高公民参与的次数,再通过宣传、引导等方式逐步提升公民参与的质量,以期最终能够充分激发公民对公共事务的感知力,提升政治宽容和公众决心。