立法权配置成为制约地方治理法治化的障碍

2000年《立法法》是我国立法史上第一部以规范立法行为为对象的宪法性法律,从其列入立法规划,历时7年最终诞生到14年的客观实施情况,都引发了国人对其的巨大关注。从客观上说2000年《立法法》的出台符合了当时我国法制建设的基本要求,固化了过去20年来立法的有益经验,也有效消除了一些比较突出的立法弊病,在中国的法律体系形成过程中的确起到了“桁架”作用^[15]。但是任何制度的建设都无法摆脱其所处的历史社会环境,自然也在其产生之初就必然具有其无法摆脱的历史局限性。这就要求《立法法》随着社会经济发展水平的变化做出适时的调整,实现对全面深化改革时期良法善治的时代回应。(https://www.daowen.com)

从30年的地方立法实践来看,地方立法的数量急剧增加的同时人们对地方立法质量的批评也与日俱增。其中一个重要的原因就是立法权限配置不合理,地方立法权限逼仄,限制了地方立法创新的空间。而随着经济社会的进一步发展,地方事务的复杂性、多样性日益增长,地方自治的需求也不断增长,但是过去除了49个“较大的市”享有地方立法权,全国大部分城市并不享有地方立法权,从而陷入了事权与立法权不匹配的困境。这样不享有立法权的城市只能求助于省级人大及其常委会,但是这一过程耗时较长,且省级人大及其常委会立法更多地需要立足于全省事务,并不能完全满足地方的法治需求。为解决这种困境,不少地方通过制定“红头文件”以满足地方治理需求。“红头文件”虽然在短时期内可以缓和法律与改革之间的紧张关系,但是由于其制定程序相对简便,稳定性差,很容易随着领导人的改变而改变,从而使政府的权威受到极大的贬损,也浪费了大量的社会资源。