地方立法权限内部划分路径
1.解决思路:辅助原则
辅助原则(the Principle of Subsidiary)又称为“从属原则”“补充性原则”或“辅从原则”,这一原则的确立源于19世纪天主教会的寺院法。该原则的基本内涵就是在对公民生活产生影响的事务上,应当首先由最接近公民的单位予以解决,只有较小单位无力解决时才由较大的单位解决。1891年教皇利奥十三世发表《新事通谕》(Rerum Novarum),强调国家干预社会事务的正当性,同时对国家干预保持着十分谨慎的态度,他强调:“国家应当监督这些根据他们的权利而结合起来的市民团体,但不应当插手他们的特有事务和他们的组织,因为一切事物的活动与生命全要倚仗其自身精神,如果国家全面控制,就会扼杀这种精神。”[32]这一思想孕育了辅助原则的雏形。将近半个世纪之后,教皇比约十一世(又称庇护十一世)为纪念《新事通谕》发表四十周年,发表《四十年通谕》详细论证了辅助原则的内涵,从而成为辅助原则最为经典的表述。
辅助原则提出后逐步在法律领域得到运用,其在德国、意大利、美国宪法当中均有体现,并成为欧盟共同体的基本原则。第一个以条约形式奠定辅助原则在欧盟法律中的地位的是1991年的《马斯特里赫特条约》。之后的《阿姆斯特丹条约》在《关于适用辅助原则和比例适度原则的议定书》中对该原则的适用条件进行了更为详细的说明。2003年《欧洲宪法》草案再次确认了辅助原则,从而使该原则具有欧盟治理中的核心地位。
2.辅助原则在我国改革与法治建设中的体现
我国的法律文本并没有直接对辅助原则的确认,但是我国的改革政策和行政法领域的法律均体现了辅助原则的思维。我国改革开放的过程其实就是一个政府向市场放权的过程,尤其是行政审批许可改革,将2490多项审批许可事项交由市场、社会管理。《行政许可法》第13条[33]更是辅助性原则的直接体现。党的十八届三中全会提出的实现国家治理现代化的全面改革总体目标实质上与辅助原则所强调的理念具有一致性。治理现代化就是由过去一元治理主体向多元治理主体发展,强调的是治理体系多样化,最终实现国家治理、市场治理、社会治理三者相互合作、相互补充。在治理现代化的语境下,国家治理不再具有绝对优势地位,在处理多元治理主体的关系上,应当是市场与社会治理先行,只有市场和社会无力解决的事务,才应当由政府干预,这实质上与辅助原则主张的距离公民生活越远的治理组织越具有辅助功能具有一致性。
如果说上述政府向社会放权过程是一国事务的横向分配的话,那么政府内部不同层级治理主体之间的事务分配就应当是国家事务的纵向分配。故而,辅助原则在这两类领域中的运用就可以分为横向辅助和纵向辅助。纵向辅助原则适用于国家层级建构内部,主要调整国家内部各层级国家机关事权的划分。在中央与地方关系上,《宪法》明确了在中央与地方的职权划分上要充分发挥中央与地方两个积极性。这与辅助原则中离公民最近的单位优先治理,而较高层级的治理单位辅助治理具有一致性。党的十八届三中全会提出,要减少中央政府对微观事务的管理,直接面向基层、量大面广、由地方管理有效的经济社会事项,一律下放到地方和基层管理[34],更进一步体现了纵向辅助原则在经济社会领域改革过程中的运用。(https://www.daowen.com)
3.将辅助原则引入地方立法权内部
在处理省、设区的市之间立法权限的划分上,辅助原则为我们提供了一个较好的解决思路。地方立法存在的前提在于各地资源分布、经济发展水平、风俗文化等差异,因此,地方性是地方立法应当具有的基本品质。将立法权下放到所有设区的市就是将过去的普遍以省为单位的地方细化到了以设区的市为划分单位。与省级立法主体相比,设区的市的立法主体更加接近公民的社会生活,更加了解当地的发展的现实条件和文化基础,其立法具有地方性的可能性也最大。
从此次立法修改来看,虽然所有设区的市普惠式地获得了立法主体资格,但是从立法权限来看,设区的市的立法权仅仅局限在城市管理领域,对大量的社会管理事项并不具有立法权。将辅助原则引入地方立法纵向分权就是要求省级立法在与设区的市立法重合部分保持谦抑的姿态,设区的市的立法能够有效解决的事项,尽量交由设区的市自行解决,省级立法在这类事项上尽可能扮演对市级立法合法性和立法技术的监督和指导角色。但是这并不意味着省级立法主体对这类事项的完全不作为,依据辅助原则效率优先的标准,笔者认为在如下情况下省级立法可以作出干预:(1)由省级立法可能会取得更好的效果;(2)由设区的市立法可能会产生地方保护,侵害其他地方利益;(3)跨市的区域性、综合性事项,如雾霾防治、环境污染等事项;(4)没有必要由单个设区的市单独规定的事项或者涉及设区的市义务性事项,设区的市怠于行使的。
4.设区的市立法权优先行使的合理性
过去在中央和地方关系上,无论是《宪法》,还是党中央的改革政策都强调中央向地方放权,充分发挥地方对改革的探索性、创新性作用,但是在具体操作过程中,由于过分强调中央的权威和过分担心地方权力滥用,造成地方自主空间狭窄,极大地限制了地方的创新性,并没有发挥地方立法的作用。在治理语境下的纵向关系划分,就是要最大限度地调动每个层级治理主体的积极性,让地方立法真正成为实现地方治理现代化的有效手段。如果我们依旧沿用过去处理中央与地方关系的思维,在省、设区的市之间立法权限过分强调省级立法主体的立法权威性的话,就可能造成地方为避免与省级立法冲突而照搬上位法或者对某些敏感事项干脆不纳入地方立法视野。
在我国《宪法》以及《地方组织法》没有改变对各级国家机构仅作垂直性划分的前提下,将辅助原则引入地方立法内部有助于缓解以地方性事务划分地方立法权限引发的矛盾。实际上,不仅中央和地方之间存在着一些事项中央不会也没有必要干预,地方内部省—市—县之间也同样存在各自辖区完全通过自治就可以解决的事项。从省级立法主体而言,设区的市制定的地方性法规生效需要报请省级立法机关的批准,将城市管理事项赋予市级立法优先行使,也有助于减轻省级立法任务压力,转而将精力放在对下位法的审批和监督上。