《立法法》第13条的制定及其存在的问题

2014年8月31日,第十二届全国人大常委会初次审议的《立法法修正案(草案)》在“立法权限”一节中增加一条,作为第13条。^[22]2014年12月30日《立法法修正案(草案)》二次审议稿对该条作出适当调整。^[23]2015年3月15日《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》(以下简称《修改决定》)再次对该条进行了调整。^[24]

虽说《立法法》第13条的制定为之前的授权暂停法律适用的行为提供了法律上的依据,也使得之后的授权行为做到于法有据,但是从立法的内容和形式上来说,该条文存在以下几个主要问题。

1.授权主体不适格

立法权是宪法、法律赋予的一项权力,“暂停法律实施”也应该是宪法、法律明确赋予立法机关或者其他特定机关的一项权力。有的学者提出根据《宪法》第62条规定的全国人大的职权中“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”和第67条规定的全国人大常委会的职权中“全国人民代表大会授予的其他职权”可以推出全国人大及其常委会行使暂停法律适用的权力。但是从形式法治的角度看,该权力不应从宪法或者法律的兜底条款中推论出来,即不应该是推定的权力,而应该是明确的权力,因为在法治社会中,对公权力而言,法无规定即禁止。^[25]也就是说,根据《宪法》的规定,全国人大及其常委会并没有“暂停法律适用”的权力,再根据授权立法的相关理论,授权主体只能将自己职权中的部分职权授予受权主体,所以全国人大及其常委会并不是适格的授权主体。(https://www.daowen.com)

2.授权规定不明确

《立法法》第13条没有规定受权主体,规定的授权事项、授权期限不明确,采用“等”“特定”“部分”模糊性字眼。根据授权理论的要求,授权法中的授权对象不得是模糊、不确定的,不得用含糊的语言界定,如使用“有关部门”或“有关机关”等术语。^[26]因为授权的不确定性会导致难以对授权行为进行有效的约束和监督,致使该项权力的具体行使依赖于全国人大及其常委会对“改革发展需要”“特定事项”“部分地方”等模糊性事项的垄断性判断,它在事实层面所导致的结果只能是赋予二者独立于《宪法》之外、凌驾于法律之上的权力。^[27]

3.授权目的的功利性

改革者们要明确地认识到,改革只是工具,但法治既是手段,也是改革的目标。根据《立法法》第13条的条文表述“根据改革发展的需要”,表明了以改革发展为目标,以“暂停法律适用”为手段,而这样的改革措施或多或少还体现出法律工具主义立场,当法律不适应改革和发展的需要时就可以被暂停适用,从侧面也反映出这一做法的功利性,为了扫清改革路上的障碍,不惜牺牲法制的统一性和法律的稳定性。