主体设置——评估实施与审查

经合组织对于评估主体科学设置如此论述:“评估工作完全交由提案部门注定走向失败,而与之相反过于集权的模式选择也难以避免失败结局。”因为“任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时具有特定身份的评估主体亦有难以克服的评估局限”。^[13]若把评估工作完全交由提案部门,那么评估的客观性往往值得怀疑,这与“任何人不能作自己案件法官”的自然公正原则相悖,完全内部化的评估,极有可能仅仅是对于代表部门利益与偏好的既定选择的虚伪背书;然而,完全由中央层面的专职机关负责评估,虽然可以克服上述弊端,但集中式评估在现实运作中存在效率不足的问题,严重影响立法工作正常开展。因此,审慎分配责任成为立法成本收益评估制度有效性的根本前提^[14],理想的模式必然要求在评估实施主体与审查主体之间寻找一个兼容合作与对抗的“均衡点”,在中央层面的支持与审查下由提案部门担负评估的主要责任。^[15]加拿大对于评估主体法律关系的设置证实了这一要求。在加拿大,联邦部门与机构等提案部门负责实施具体的评估工作,而财政委员会秘书处对各部门的评估工作给予支持,并对评估质量加以审查。

加拿大立法成本收益评估的实施主体是拥有立法提案权的联邦各部门与机构,各提案部门应在提出立法规划时同步启动成本收益评估程序。^[16]首先,评估人员要拟定一份记录立法成本与收益的法规影响评估报告交规制事务处,经审查方可进行法案起草工作;在草案拟定过程中,评估人员进一步对相关成本与收益数据进行修正,在通过规制事务处审查的基础上,将法规草案与法规影响评估报告一并提交枢密院办公室,进而由内阁财政委员会审议;在审议期间,提案部门应当指派代表列席会议,对与成本收益评估有关的问题予以当面答复;经财政委员会审议通过后,法规草案与影响评估报告要在《加拿大公报》第一部分公布以进一步咨询社会公众意见;咨询结束之后评估人员应当根据相关评论意见对法规草案及评估报告再次修改完善,在经规制事务处审查后再次向枢密院办公室提交,寻求在财政委员会会议上最终审议通过。^[17]综上所述,提案部门要在反复咨询、多次审查的基础上不断进行修正、完善,在法规影响评估报告中详细记录立法成本与收益数据。法规影响评估报告实际上是一份随立法进程向前推进的“活文件”,是对立法成本收益评估客观化、动态化的真实记载。(https://www.daowen.com)

加拿大联邦财政委员会秘书处在立法成本收益评估程序中扮演审查主体角色,由财政委员会常设机构规制事务处作为专职审查机关,对各部门评估报告是否符合联邦规制政策及相关程序与技术标准进行严格的常规性审查。在完整的立法程序中,规制事务处先后要在立法规划、草案拟定、公报公布等多个阶段进行实质性审查,通过对成本收益评估质量进行严格控制,主导着整个立法进程。需要特别指出的是,除了质量审查与控制,对联邦各部门与机构提供技术支持也是规制事务处职责所在,尤其是在立法成本收益评估探索的初期阶段,评估能力建设更是至关重要。与审查职能相比,规制事务处更主要的是在扮演“指导者”的角色,合作与对抗的均衡点实际上倾向于前者,这种阶段性特征在如今的加拿大依旧清晰可见。