对“授权暂停法律适用”的程序规制
授权暂停法律适用固然应当有明确的事项范围和时限范围,但仅有明确的范围,而没有保障授权主体和受权主体能够在这一范围内行使权力的制度,或者说没有能够抑制授权主体和受权主体在这一范围内行使权力的力量,仍然是不够的。所以,建立这种制度和形成这种力量,对授权暂停法律适用来说非常重要。这种制度就是程序制度,这种力量就是监督力量。[52]《立法法》并没有对授权暂停法律适用的授权程序和监督程序作出规定,所以笔者在借鉴授权立法相关制度基础上对完善我国授权暂停法律适用的程序规制提出以下建议。
1.确立授权程序
授权暂停法律适用的做法要想规范化,授权程序的确立是极其必要的。笔者认为全国人大或全国人大常委会授权暂停法律适用的程序应当包括以下几个重要的环节。
(1)授权决定的制定环节。授权决定是由授权主体即全国人大或全国人大常委会作出的,也就是全国人大或全国人大常委会行使立法权的过程。这就要求全国人大和全国人大常委会按照立法程序作出授权决定。对于立法程序的内容,笔者在此就不再赘述。但是授权主体在授权暂停法律适用时应当秉持谨慎的态度,因为想要对受权主体行使暂停法律适用的权力施行有效的监督,不是一件简单的事,所以对立法机关来说,基本的防范措施是在讨论授予权力的建议时小心从事。[53]
(2)受权主体依据授权决定行使权力的环节。授权主体公布授权决定后,部分法律在特定区域被暂停适用,可能会出现“法律真空”的状态。这时就需要受权主体(一般是国务院)及时制定相应的试点办法将授权决定进行落实。受权主体要严格按照授权决定的要求行使权力,并且将制定的试点办法报授权决定所规定的机关备案。
(3)授权期限终止后的环节。按照授权决定的规定,授权期限届满后,“对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”。对于什么是“实践证明可行”和“实践证明不宜调整”,授权主体应当在期限结束前制定一个标准或参考条件,而不能等到期限终止的时候才进行决策。期限终止的时候,授权主体应当及时地作出决定是否对被暂停的法律进行调整以及如何调整。如果授权主体决定调整则可以让受权主体提出修改相关法律的议案,并及时地进行修改;但是如果决定不予调整或者受权主体没能在限定期限内提出议案,则应当及时恢复法律的实施。(https://www.daowen.com)
2.强化监督程序
已有的授权决定规定的监督方式一般是备案加报告,即受权主体制定落实授权决定的方案后报授权主体备案,并且在试验期内进行中期报告。备案加报告的监督方式在一定程度上可以对授权暂停法律适用起到规范的作用,但是这样的监督方式还不够全面细致。所以笔者认为强化授权暂停法律适用的监督程序是有必要的。
(1)完善备案制度。备案作为一项制度,应当由一系列具体而严密的环节构成,包括备案的法律依据、备案的机关、备案的期限、备案的审查和处理以及不按规定报送备案的责任等等。[54]现有的授权决定大都对备案的机关作出了规定,但对于其他环节并未作出详细的规定,这样的话只能使备案流于形式而不能起到真正的监督效果。针对这种情况,授权决定中要明确备案的期限,这是提高备案强制力的保证[55];规定接受备案的机关的不予备案的权力,备案体现的是对授权暂停法律适用行为的监督,如果备案机关对提交的试点办法都接受备案就体现不出监督;对怠于报送备案的行为作出处罚规定,没有强制力作为后盾,备案制度也难免形同虚设。
(2)改善报告制度。在已有的部分授权决定中规定了受权主体的报告义务,但是授权决定对于这一制度的规定并不统一。有的规定了受权主体要做中期报告,有的仅规定了受权主体要进行报告,还有的决定并没有进行规定。基于授权暂停法律适用的特殊性,笔者认为授权决定应当规定受权主体的报告义务,并且应当规定受权主体要进行中期报告和终期报告。因为被暂停适用的法律是否要进行修改,基于的就是实践的情况,而受权主体的报告是授权主体了解实践情况的主要途径。授权主体通过中期报告可以了解授权暂停法律适用的过程,以便及时作出调整;通过终期报告可以了解授权暂停法律适用的最终效果,以便作出最后是否修改法律的决定。
(3)建立批准制度。备案制度和报告制度属于事后监督,被授权机关依照授权决定进行备案并如实报告实施情况即可。这种事后监督固然有其优势,但缺点也是显而易见的。想要真正地规范受权主体权力的行使,需要必要的事前监督起补充作用,以取得相得益彰的效果。批准制度就是一种重要的事前监督制度。在现有的授权决定中也有“批准”的相关规定,例如,“国家食品药品监督管理总局制定具体试点方案,经国务院批准后报全国人民代表大会常务委员会备案”。[56]而笔者主张建立的批准制度是授权主体对受权主体提交的试点方案的批准。也就是说在这个例子中,国务院提交的试点方案应当经过全国人大常委会的批准才能予以备案。这也就要求全国人大常委会应当安排两个不同的部门分别进行试点办法的批准和备案。但是并不是任何试点方案都必须经过批准程序,只有在授权事项涉及国家、公民的重大利益,涉及我国基本的经济制度建设等问题时才有批准之必要。此外,“批准”的方式可以灵活多样,根据法规涉及的内容和重要程度的不同,规定多种批准方式。例如借鉴消极决定程序,即某些授权事项涉及的内容不是很重要,受权主体提交试点方案后一定时期内,批准部门没有明确表示不予批准,即可认为此项试点方案已经被批准并被备案。但是如果授权的事项涉及国家和公民的重要的利益等,则受权主体提交试点方案后,批准部门没有明确表示予以批准,即认为此项方案不被批准。[57]总之,批准制度的建立可以与备案制度和报告制度一起对授权暂停法律适用起到更好的监督作用。