立法形式和效力的明细化
在我国,立法形式和立法效力是一个问题的两个方面,立法形式就是不同立法机关制定的法律所外化的形式,而立法效力的高低是由制定法律主体的地位所决定的,因此本文把立法形式和效力放在一起论述。同时笔者以为行政法规、部门规章、地方性规章并不是真正意义上的法律,但是我国为了防止行政机关通过抽象行政行为侵犯公民的权利,所以《立法法》也规定了这些法律文件的制定主体、程序、权限等。而且为了明细化设区的市制定的地方性法规范围,需要把设区的市制定的地方性法规同法律文件或者其他非实质意义上的文件放在一起比较。
1.设区的市地方性法规同省级地方性法规、法律的区别
第一,它们最显而易见的区别在于法律名称的不同,法律一般开头冠以“中华人民共和国”以及在末尾注以“法”,而省级地方性法规一般开头冠以某省市区的名称以及在末尾注以“条例”或者“办法”,设区的市地方性法规一般开头冠以设区的市的名称以及在末尾注以“条例”或者“办法”;第二,关于它们所规定的内容已经在上述“立法内容的明细化”部分叙述了;第三,从法律条文的数量来说,一般是法律、省级地方性法规、设区的市地方性法规由高位阶往低位阶逐渐减少,比如《中华人民共和国城市规划法》总共70条,《江苏省城乡规划条例》总共65条,而《苏州市城乡规划条例》总共才46条,这也是符合逻辑的,因为低位阶的法律也应当遵循高位阶的法律,低位阶法律就不需要规定高位阶法律已经规定的内容;第四,从效力高低来讲,法律、省级地方性法规、设区的市地方性法规的法律位阶逐渐降低,地方性法规的内容不能与法律相抵触。有观点认为设区的市制定的地方性法规与省级地方性法规的效力相同,此种观点的理由有二:一方面,《宪法》并没有赋予设区的市制定地方性法规的权力,只赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力;另一方面,即使设区的市制定了地方性法规还需要报请省级人大常委会批准,而省级人大常委会的这种批准手续等同于省级人大或其常委会制定地方性法规,设区的市报请批准的地方性法规只是由其提供的地方性法规文本,真正使其成为地方性法规的是省级人大常委会的批准手续。然而,笔者认为这种观点是狭隘的:第一,从《立法法》的条文中就可以窥见两者之间存在效力之别,“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下”的表述,已经说明设区的市地方性法规有可能与省级地方性法规相抵触,也就是设区的市地方性法规的效力低于省级地方性法规,因此,如果两者之间没有效力高低之别的话也就不存在相抵触的问题了;第二,不能简单地把省级人大常委会的批准手续等同于其制定地方性法规,如果按照以上的观点,自治区制定的单行条例和自治条例应当属于法律,这种观点显然是荒谬的,这种批准手续实际上是我国特有的违宪审查制度的环节。
2.设区的市人大制定地方性法规同其常委会制定的地方性法规的区别
笔者以为这两者之间有两点需要深入探讨。首先,设区的市人大制定的地方性法规与其常委会制定的地方性法规在效力上是有区别的,前者的效力应该比后者要高。《立法法》并没有明确两者之间效力的高低,而只是笼统地规定设区的市人大及其常委会可以制定地方性法规,从字面理解,一部地方性法规要么由人大制定,要么由其常委会制定,并不会存在冲突。然而,问题的复杂在于《地方组织法》的规定给了我们想象的空间,虽然《立法法》第97条没有明确规定设区的市人大可以改变或撤销其常委会制定的地方性法规,但是《地方组织法》规定了设区的市人大可以改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议,从体系解释出发,通过的地方性法规应当属于广义的决议的一种,因此,设区的市人大可以撤销或者改变其常委会制定的地方性法规,只是在撤销或者改变已经经过省级人大常委会批准的地方性法规时应当再次履行报请程序。(https://www.daowen.com)
其次,设区的市人大制定地方性法规的内容同其常委会制定的地方性法规的内容也是不同的。原因有:第一,设区的市人大是本市最高权力机构,而其常委会是本市人大的常设机构,在人大履行职责时,人大常委会实际上是停止运行的,而当人大闭会以后,人大常委会才承担人大的部分职权;第二,设区的市人大常委会是由人大选举的代表组成的,从民意代表角度出发,人大是第一次授权而人大常委会是人大转授权;第三,分析《地方组织法》有关人大及其常委会职权,两者之间并非完全相同,可以说人大的职权比人大常委会的职权更加重要。因此有必要区分人大地方性法规的内容和人大常委会制定的地方性法规的内容。虽然《立法法》并没有明确区分人大及其常委会在立法时候的分工,但是应当通过解释区分两者之间的区别,《立法法》仅规定本行政区域内特别重大事项应当由人大通过。有的学者认为机械地讲特别重大事项与其他重大事项划界分割意义不大[10]。有的学者认为特别重大事项包括:规范人民代表大会及其常委会职权的事项;对本行政区域内国民经济和社会发展以及行政管理有重大、长期影响的事项;严重影响公民权利和利益的事项,常务委员会认为应当提请人民代表大会制定地方性法规的其他特别重大的事项。[11]笔者以为,这两种观点都有其存在的意义,第一种观点揭示了特别重大事项的本质,哪些重大事项属于特别重大事项的判断权属于地方人大,但是这种抽象的定义使得人大拥有过大的自由裁量权,这种自由裁量权应当有所限制,否则,会导致地方立法体制的不稳定,因此,笔者觉得第二种观点相对具有可操作性,但是在具体内容上,设区的市人大制定地方性法规同其常委会制定的地方性法规在内容上应当有如下区别:第一,有关设区的市人大常委会的运行程序以及其常委会在作出重要决定时的程序规则应当由人大制定;第二,地方性法规若有巨大争议或者常委会经过三读程序还存在重大分歧的,则应当由人大制定;第三,有关本行政区域内重大事项、涉及本行政区域内公民切身利益的事项应当由人大制定;第四,设区的市人大认为的其他特别重大事项。
3.设区的市地方性法规同设区的市政府制定的规章的区别
虽然《立法法》第82条规定的设区的市政府也可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定政府规章,然而,两者之间还是存在着巨大差别。第一,名称不同,设区的市地方性法规可以使用“条例”或者“办法”,而地方政府规章却不能称为“条例”;第二,设区的市地方性法规属于真正意义上的法律,它是由设区的市的民意机关制定的,而设区的市政府规章并不属于真正意义上的法律,它是由《立法法》拟制的法律,目的是监督行政机关的抽象行政行为;第三,设区的市地方性法规的效力高于设区的市政府规章,后者规定的内容不得与前者相抵触;第四,它们之间的权限并不完全相同,《立法法》规定应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规。这就说明设区的市地方性法规和政府规章之间存在着重要界限。地方性法规的内容,可以包括为执行法律、行政法规的规定而需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项和属于地方性事务需要制定地方性法规的事项,这种立法主要是为了执行法律或者对属于本地区内的事项作出规定,而设区的市政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规就为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章。政府规章的特点是执行性的,规定具体的行政管理措施,而无权进行创制性立法。
4.设区的市地方性法规同党组织文件的区别
设区的市地方性法规同党组织文件的区别是显而易见的,但是,由于我国国情复杂,党组织在政治生活中发挥着巨大作用,在此有必要简要辨析一下两者的区别:第一,设区的市地方性法规是国家的法律活动,是国家立法权运行的结果,属于立法关系的范畴,而党组织文件属于执政党内部运行结果,属于特别权利关系的范畴;第二,适用的范围不同,设区的市地方性法规在本市内适用,而党组织文件则适用于本组织的党员;第三,设区的市地方性法规规定的内容为法律关系,而党组织文件规定的内容属于执政党内部的政治关系;第四,前者有国家强制力作为后盾,而后者的执行依靠纪律。