审议监督制度缺位

地方立法审议遭受不合理干预甚至出现违法乱纪的情况相当常见。地方立法审议监督制度的缺位状况已经与此状态形成严重的供需矛盾。以美国为例,“如美国国会中律师占了多数席位,这就很难想象在律师行业和其他行业发生利益冲突时,国会会通过一个不利于律师行业的提案”。^[20]在中国,基于社会力量发育不成熟的现状,这类利益团体可能会更多地出现在部门利益的结合处。在中国地方立法审议程序中,政府相关部门的过分参与使得部门利益交织在审议过程中,突出表现在专门委员会与有关政府机构有时还存在着人员互相兼职。当然人事上的相互兼职对于促进审议效率,实现审议资源的互通具有重要作用,但由于相关政府部门的过分干预,其往往不能够超然于各部门利益之上。由此,专门委员会制度的设立初衷无法得到实现,审议科学理念无法得到贯彻。审议主体组成人员并不是在考虑如何形成一部操作性较强的法律,而是如何使得这部法律能够更大程度上维护自己所在机构或与自己有密切联系的政府部门利益。不过,这并不是全然否定政府部门参与法案审议以及表达本部门意见的权力,毕竟政府部门是社会管理关系中的直接参与主体,也是待审议法案上升为具备法规范意义层面时的具体运用者。^[21]

本文认为,地方立法审议监督制度的缺位主要表现在社会监督不够充分和内部监督体系不完整两个方面。

1.社会监督不够充分(https://www.daowen.com)

脱离民众参与的立法是没有根基的,缺乏民众尊重的基础。^[22]随着中国选民意识的觉醒以及网络化时代的到来,限于中国民主政治体制的发展现状,选民参与法案审议的强烈诉求与表达渠道的矛盾关系日益加剧。选民表达利益诉求的愿景已经远远不能被人大代表制度所涵盖,选民直接表达利益诉求的愿望比之前的任何一个时代都要强烈。但是在审议主体组成人员的资格准入层面,绝大部分的选民不能够直接参与法案的审议,也不能通过合法高效的途径提出审议建议。在法案审议平台的架构方面,缺乏网络化的法案审议平台的搭建,选民的利益诉求还无法通过其“网民”载体予以表达和实现。同时,法案相对人评价制度缺位和错位。法案相对人评价制度是审议角力的重要表现形式,也是审议科学的重要保障。在中国地方立法审议中,法案相对人评价制度常常处于缺位的状态,常常是法案经过审议并公布后,法案相对人才能够了解到法案的具体内容。该项制度的缺位表现在,在法案审议过程中,由于没有对该制度设置强制性的规定,法案审议主体组成人员往往不会征求法案相对人的意见。即便在审议环节结束后存在类似的法案相对人评价环节,但这亦属于该制度的错位,难免会出现“橘枳差异”的症状,显得不伦不类。法案相对人评价制度的缺位和错位都是对审议科学理念的极大挑战。

2.内部监督体系不完整

审议监督属于审议程序要素的重要组成部分,审议监督制度缺位的发现和弥补是维护审议要素完整性的体现。同时审议监督制度的设立和落实又是审议民主理念的重要体现,其具体的制度安排应当包含对审议民主的价值追求。审议监督可以分为广义层面的监督和狭义层面的监督,此处仅对狭义的审议监督进行研究。前者是指贯穿于整个审议程序中能够起到监督作用的制度或活动形式,比如审议公开制度虽然属于审议参与要素的组成部分,但在一定程度上能够发挥审议监督的功效。此处是指建立专门的审议内部监督机制,包括设计专门的审议监督机构,并以其履职行为为中心完善专门的审议监督程序以及审议监督内容。在中国地方立法审议实践中,由于现行审议体制制约,又缺乏审议监督绩效考评制度,地方人大常委会主动行使监督权的情况并不常见,立法审议对其需求的不足导致相关的制度内容及程序并没有建立起来。为保障地方立法审议民主理念及维护法案审议要素的完整性,应当设立专门的地方立法审议监督机构,明确监督主体的监督职责,规范监督程序,完善监督内容。