原有“较大的市”立法权限困境与出路

1.问题:原有“较大的市”的立法权限受到限缩

修正后的《立法法》将多义的“较大的市”回归统一的“设区的市”^[21],过去享有地方立法权的较大的市自然也被包括其中,因此,立法对设区的市的立法权限的规定自然也适用于这类较大的市。相比于修正之前对地方立法权限的排除性规定,修正后的《立法法》对地方立法权限范围是一种正面性列举,对过去已经享有立法权的设区的市来说,这种立法的转变大大压缩了其原有的立法权。立法修改之前,享有立法权的设区的市只要不触及属于国家专属的立法事项,基于地方治理需要,地方立法就有权对其做出规定,当然这是建立在满足法律对地方立法的其他合法性要件规定的基础之上的。虽然立法明确了省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规继续有效,但是这只解决了问题的一个方面。问题的另一方面是,如果已经制定的属于设区的市的立法权限之外的地方性法规不适应社会发展需求,原有的制定主体能否对其进一步修改或者废除后重新制定?从立法权的内涵来说,广义上的立法应当包括法律、法规的制定权,也包括对相应的法律、法规修改、废除的权力,但是如果说原有的较大的市的立法权仅限于《立法法》规定的四个方面的话,自然也无权对其过去制定的其他地方性法规做出修改或废除。

《立法法》做出这样的规定其立意是显而易见的,这样一步到位的放权方式由过去的49个立法主体扩增至282个,涵盖了我国大部分地级市。立法主体数量的激增极大地增加了地方立法与上位法抵触的风险,因此对地方立法权限做出一定限制有利于防止地方立法权的滥用。但是这种不加区分的限制性规定不仅不利于满足原有的较大的市的治理需求,反而大大限制了地方立法进一步发展的空间。从前述对部分地方的地方性立法的量化分析可知,过去较大的市的地方性立法多数集中于城乡建设与管理、市容卫生、环境保护等方面,这一方面反映了地方治理对这几方面立法需求较为迫切,另一方面也意味着这部分较大的市的立法在这些方面相对已经比较成熟,短期内的治理需求并不会过度集中于这些方面。与其他设区的市可以满足部分立法需求相比,此次立法对过去49个较大的市的立法权限反而进行了压缩。

2.解决方式:原有“较大的市”的立法权限应保持不变(https://www.daowen.com)

立法体制作为国家上层建筑的一部分,一方面要依据社会经济发展的需求做出不断的调适,另一方面其本身也要实现自身制度的现代化。但无论出于何种目的的制度调整,都是基于执政党自上而下的行动,也必然会与其他改革保持理念一致性。中华人民共和国成立后建立的高度集中的立法体制的改革随着经济体制的改革而起步,与经济改革中的先行先试相适应,我国地方立法也是建立在部分地方先行先试的基础上的。1978年我国迎来了社会主义法治建设的转折时期,邓小平同志提出“有的法规地方可以先行先试,然后经过总结提高,制定全国通行的法律”^[22],意味着地方立法被重新重视。紧接着1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和1982年《宪法》确立了省级人大及其常委会的地方立法权。随着经济体制改革的逐渐深化,地方经济发展模式探索的多样化迫切需要规范,反映在立法体制上就是迫切需要扩大地方立法权的主体,通过地方立法建立符合地方经济特色的法律制度,从而为经济释放更大的活力。因此,1986年《组织法》再次将地方立法主体扩增为国务院批准的较大的市,但是这次扩增依旧是沿用了过去逐步推进的思路,在较大的市确定的过程中,国务院重申了立法体制调整过程中一贯坚持的逐步推进,谨慎放权的理念。^[23]

从地方立法发展历程来看,我国的地方立法放权过程是一个立法体制不断适应经济发展要求的过程,也是一个从无到有、从点到面的过程。从最初的省级立法主体享有立法权到现在所有的设区的市的立法主体享有立法权,在时间跨度上长达20年,原先享有地方立法权的城市与刚刚获得立法权的设区的市必然在立法水平和立法需求上都存在巨大差异。也正是因为各地在立法需求和立法条件上存在差异,所以我国一直以来都是根据经济发展和地方治理的需求逐步调整地方立法主体。对设区的市立法权限一刀切的设定模式,显然没有考虑到过去较大的市与刚刚获得立法权的设区的市之间立法需求和法治水平的差异。有学者通过对各类地方立法的实证研究指出,在地方自然、经济、社会和文化发展的差异作用下地方立法会呈现不同的特点。^[24]

因此,地方立法权限的设定也应当考虑地方立法发展的成熟程度。对于过去享有地方立法权的设区的市,应当不设置设区的市的立法权限限制而保持原有的立法权限。只有依据地方立法发展程度,综合考虑各地立法的正当需求,有区别、分层次地设置地方立法权限,才能有效弥合地方发展差异,实现协调共同发展。