审限制度与审次制度存在缺陷

1.审限制度设计不合理

在审议主体组成人员审议能力既定的情况下,审议结果上的合理性主要由审议期限、审议主体组成人员对法案的熟悉程度决定。在中国,后者主要由法案审议主体组成人员介入法案的时间点决定,即由审议主体组成人员介入法案的时间决定。从各地立法规范层面看,有的地方立法规范中有关于向代表提前送达待审议法案的规定,但规定不一。^[14]也有不少地方并没有对此作出规定,这与《立法法》中相关规定的缺失有必然联系。^[15]本文将有关审议期限和审议主体组成人员介入法案的时间的相关设计合称为审议期间制度设计。作为审议过程几个环节中最为重要的一环,各国都赋予了其较长的审议期限。但在中国地方立法审议中,审议时间较短已是公认的弊病。因此,有必要增加审议期限,使审议主体组成人员能够更加完备、细致地研究待审议法案,从而贯彻审议科学理念。尽管中国在相关法律中已经对此做出了相关表述,但在地方立法实践层面,审议主体组成人员在审议程序开始前就接触并熟知相关待审议法案的情况并不常见,审议主体组成人员介入法案审议的时间点过晚已是不争的事实。某些专业性相对较高的待审议法案需要审议主体组成人员在审议前就应当对其熟知,加之中国法案审议时间较短,如果不在审议前的准备环节了解法案内容,则难以保证经过审议并公布的法案具有较强的实践操作性和学术考究性。

2.审次制度之不足(https://www.daowen.com)

根据法案审议次数的不同,可以将法案审议模式分为“一读制”审议模式和“多读制”审议模式。“一读制”审议模式是指经过一次法案审议全体会议即可完成全部审议工作的审议模式。“多读制”审议模式是指需要经过多次法案审议全体会议方能完成全部审议工作的审议模式。“多读制”审议模式较“一读制”审议模式而言程序更加复杂,以目前各国的审议模式看来,地方立法审议中采“多读制”审议模式的国家占多数。中国地方立法审议之审次制度的构建需要回答两个问题。第一个问题是,地方性法规的制定、修改或废止需要经过几次审议方告完结?第二个问题是,各审次的审议重点在哪?

首先,二审制适用过于机械化。《立法法》将三审制作为中央法案审议的基本审次原则^[16],各地纷纷效仿,在其指定的各类相关条例或议事规则中纷纷对当地立法审议审次制度做出了规定。总的来看,采二审制作为地方立法审议审次原则的占绝大多数。毋庸讳言,审次越多,消耗的立法审议资源就越大。这可能是各地多采二审制的原因。同时,在二审制为原则的前提下,各地也纷纷规定了二审制的例外情况。但总的来看,启动条件过于抽象,且几乎无一例外地将例外审次程序的决定权交由地方人大常委会主任会议,从而剥夺了本应是地方立法审议主角的人大常委会组成人员的相关权能。其次,各审次审议重点不明。尽管中国地方立法审议程序也在形式意义上效仿了西方国家“三读”制或“二读”制,但并未在实质意义上确立各个审次的具体内容。在具体的审议实践中,甚至出现在审议的最后环节中审议主体组成人员仍然在讨论审议标题和相关基本概念的现象,这严重影响了审议效率。

同时修正案制度运行不畅也是阻碍审次制度规范化运行的重要原因。修正案制度是指以修正案的形式对法案进行审议的制度,当议员对审议法案内容有异议时可提出修改方案。修正案是审议主体组成人员达成审议共识的载体,是审议效率理念的体现。中国有的地方新修改的立法条例已经开始推行修正案制度^[17],这与之前其在规范层面并未引入修正案制度的状态相比是一大进步。^[18]但大多数的地方仍未确立审议修正案制度,且在实践层面也未对适用修正案的具体细节予以规范化和具体化。^[19]在审议活动中,不同的审议意见因为缺少集合点而无法板块化,只会无规律地汇总。如果照搬西方修正案制度,审议活动就有被内容随意无序的修正案淹没的风险。同时,中国审议环境发展状况落后于西方国家。修正案制度得以存活的另一个条件是成熟完备的审议制度,体现为较长时间的审限,具有高素质且专职化的议员等。否则,即便一国议员想提出成熟完备的修正案也得面临“巧妇难为无米之炊”的窘境。