地方立法审议要素

研究审议要素是为发现缺陷和完善制度提供体系化的指引,对法案审议制度完整性的评价应当以其涵盖所有的法案审议要素为标准。地方立法审议规范中兼具实体性规范和程序性规范,在具体的地方立法审议程序的构建中也应当考虑到实体性要素和程序性要素。其中实体性要素主要包括审议主体、审议客体、审议权责划分,程序性要素主要包括审议程序参与、审议程序监督。实体性要素和程序性要素密不可分,没有实体性要素的规定,审议程序只会处于无产能状态下的空转;而没有程序性要素的规制,则实体性要素会缺失制度化的运行载体。

1.实体性要素

首先,地方立法审议主体要素是指享有法案审议参与权并对审议程序及成果负有保证责任的权利义务集合体。在现代民主政治体制下,地方立法审议主体主要包括议会大会和各专门委员会。议会大会是地方所有公民意志的缩影,是地方民主政治理念的体现,其作为审议主体的正当性毋庸置疑。随着立法审议工作的专业化要求越来越高,专门委员会制度应运而生。专门委员会的角色定位是地方人民代表大会及其常务委员会的立法辅助机构,在行使立法审议工作时受其领导,因审议工作的需要而设立。

其次,地方立法审议客体要素是指待审议法案所蕴含的审议价值和追求,主要包括规范性要素、合理性要素以及必要性要素。地方立法审议客体中的规范性是指待审议法案的生成必须符合一国宪法、法律以及地方关于立法程序的有关法规。法案审议客体中的合理性包括审议程序上的合理性和审议结果上的合理性。审议程序上的合理性是指从程序理念出发,确保审议活动能够符合一般的程序性原则和程序法理念。审议结果上的合理性是指从实体概念出发,保证审议后法案的高质量。而法案审议客体中的必要性是指待审议法案是否有必要上升为地方性法规。(https://www.daowen.com)

再次,地方立法审议权责要素是指组成地方立法审议主体的各机关或机构明确划分其审议职责,不缺位,相互之间不越位,从而保证地方立法审议程序效率化、正当化运行。具体是指:其一,地方人大及其常务委员会是地方立法审议工作的核心;其二,常委会主任会议掌握审议过程相关程序事项的决定权;其三,法工委负责提供审议所需要的信息并具体负责审议草案的起草与修改工作;其四,法制委员会是地方立法统一审议机关,专司从法律角度审查待审议法案的合法性和协调性等问题;其五,其他专门委员会审议应于地方人大及其常务委员会一审之前现行审查法案的审议必要性和可行性问题。

2.程序性要素

首先,地方立法审议参与要素涵盖着从审议程序开启到终结的各个程序性环节和节点,主要包括审议程序启动、审议期间、审议次数、审议方式、审议意见的收集和反馈、审议过程公开、审议程序终结等方面。^[5]法案审议活动的公开是其民主立法的必然要求。根据法案是否经过完备的审议程序并交付审议表决,审议程序终结包括无须经过审议表决的审议程序和需要经过审议表决的审议程序。^[6]

其次,地方立法审议程序监督应当贯穿审议程序始终,是审议程序参与的最后保障。根据区分标准的不同,审议监督可以划分为许多种类。其一,依据审议监督主体介入的阶段,可以分为事前监督、事中监督和事后监督。其二,依据审议监督权的启动方式,可以分为依申请监督和依职权监督。其三,依据审议监督主体的不同,可以分为自体监督和他体监督。其四,依据审议监督的处理方式不同,可以分为强制修正和改正建议。