影响地方立法权配置的因素

我国地方立法的历史发展以1954年、1978年、2013年为分界点,可以分为四个阶段,但是1979年以后立法体制在集权的基础上逐渐分权,其历史原因是一脉相承的,因此在论述对其的配置因素时,笔者将其合并论述。地方立法发展的历程,也是一国政治、经济和社会发展的写照,地方立法发展的四个阶段就是我国在1919年后历史变迁的反映,具有一定的历史必然性。

1.1949—1954年分散式立法的历史必然性

省、市、县各级政府都是地方立法的主体,这是这一阶段地方立法的基本特点,这一特殊历史现象的形成有着当时特殊的历史原因。首先,新中国成立初期就宣布彻底废除了国民党的伪法统,社会主义法律体系基本空白,要想以最快速度建立社会主义法律体系,单靠中央立法是不现实的,因此,必须充分发挥地方立法的积极性,为中央建立相对完善的法律体系赢得时间。从这个意义上说,1949年到“五四宪法”颁布期间的地方立法是特殊情况下的一种变通方法。其次,中华人民共和国刚刚成立,各解放区、战区和非战区发展参差不齐,情况各异,只能由各地依据具体情况建立法制,待经过一段时间的成熟,再由中央统一指导。

从总体上来说,这一阶段的中华人民共和国刚刚成立,从政治上讲,正处于由四分五裂的战争割据向和平统一过渡的时期;从经济上讲,正处于向社会主义经济过渡的时期。无论是从哪个意义上讲,集权是我国面临的首要问题,分权仅仅是集权的过渡和准备。因此,这时的地方立法权配置从一开始就不具独立性,也注定了其短命的结局。

2.1954—1979年高度集权的立法模式的历史原因(https://www.daowen.com)

1954年《宪法》规定全国人民代表大会是唯一享有国家立法权的机关,1975年、1978年《宪法》基本延续了这一规定,1978年《宪法》第36条第2款仅规定了“地方各级人民代表大会可以依据法律规定的权限通过和发布决议”。这一时期的立法权高度集中在中央,仅有民族自治地方具有制定自治条例、单行条例的权力,其他地方制定暂行法令、条例或单行法规的权力被取消殆尽。

由分散式立法向中央集权式立法的转变,无论是从转变幅度上说还是转变速度上说,都令人惊讶但又在情理之中。首先,经过第一阶段分散式立法的发展,中央获得了一定的立法经验和立法时间,客观上具有了集中立法权的条件。其次,社会主义经济制度的建立,对上层建筑提出了集权的要求,计划经济大环境下,立法集权于中央一度成为这一阶段的推舟之水。最后,苏联模式的影响也是这一时期立法体制形成的重要原因。中华人民共和国成立初期,苏联是我国唯一学习、模仿的对象。1954年《宪法》将享有立法权的主体集中到全国人民代表大会也是苏联模式影响的结果:“这一条也是学苏联的。因为起草宪法的时候,我曾经问过一些同志:是不是应该这么写,据说苏联是这样……”^[3]

3.1979年至今集中基础上的分权的立法模式的现实原因

1979年《地方组织法》规定省级人民代表大会可以依据地方治理需要制定地方性法规。1982年、1986年《地方组织法》两次修正又将地方立法权进一步扩大到省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大及其常委会。截至1996年,全国人大及其常委会又通过特别授权的方式,授予经济特区以及经济特区所在市人大、人大常委会地方法规的制定权。与前两个阶段不同的是,这一时期地方立法的主体不单单是地方人大常委会,享有地方立法权的城市的地方政府也享有地方政府规章的制定权。新修正的《立法法》将以往49个较大的市享有的地方立法权全面扩展至282个设区的市。对于设区的市所在的地方政府是否也同步享有地方规章的制定权目前还存在着争议,但笔者认为设区的市所在的地方政府应当同步享有地方立法权。

这一时期的地方立法权在前一阶段的高度集中的基础上,逐步将地方立法权再次下放到地方,主要原因如下。第一,从整体上来说,改革就是改变高度集中的计划式管理方式,而改革的进程也是先由地方城市试点,待取得经验后推向全国。从改革对象看,要想改革高度集中的计划体制的弊端就必须转变过去高度集权的管理模式,赋予地方一定的自主权,地方立法权作为现代国家一项重要的权力,必然是改革的重要对象;从改革的进程看,地方城市试点就必然会涉及地方突破原有法律规定,出台针对改革具体实际的相关法律规定。第二,与中华人民共和国成立初期一样,改革开放初期出现了很多新情况、新问题,各地改革情况差异巨大,立法工作量非常大。一方面,各地需要因地制宜;另一方面,地方也需要总结经验,为中央立法积累经验赢得时间。第三,改革需要中央统筹全局的统一规划,更需要各地进行创新性的执行。发挥地方积极性就需要给予地方一定自由发挥的空间,这就必然要求中央赋予地方一定的自主权,而将立法权全面授予设区的市则可以充分调动地方改革探索的积极性。