审议组织制度有待完善

所谓地方立法审议组织制度,是指审议主体组成人员以及其他主要的审议参与主体通过构建何种组织形式参与审议,以及围绕该问题为各方审议参与主体提供一个有效参与的制度载体。构建科学合理的审议组织是审议参与的重要前提和平台,也是贯彻审议效率理念得以制度化的重要载体。本文认为,中国地方立法审议组织制度不完善之处主要表现在统一审议制度践行不合理,以及法案审议主体组成人员未能有效参与地方立法审议。

1.统一审议制度实践状况与立法预期不符

《中华人民共和国立法法》赋予法制委员会统一审议职能^[23]的设计初衷在于对审议效率理念和审议科学理念的追求。地方立法统一审议制度的构建符合审议效率和审议正当性的追求,同时为法制委员会、法工委、地方人大及其常委会、常委会主任会议等审议主体审议职责的有效发挥提供了原则性支持。所谓地方立法统一审议,是指专门委员会初审后由地方人大及其常委会一审听取报告并决定是否继续审议,如果待审议法案得到地方人大及其常委会的认可进入下一审议环节,则由法制委员会统一审议,待其听取其他专门委员会等审议参与人的意见后,在其基础上就待审议法案的合法性、协调性等问题进行统筹审议,形成审议意见书交由地方人大及其常委会二审。统一审议的另一面即协调审议,这样的表述更能体现出统一审议制度的本质内涵和理论支持。法制委员会统一审议的协调性主要体现在以下几个方面。首先,审议主体履行审议职责的平等性。具体到地方立法审议流程中,重点在于法制委员会不能基于立法层面赋予的优势审议职责而忽视听取其他专门委员会审议意见的义务。其次,协调的目的在于达成合意,不能及时达成合意时为保证审议效率应当确立起纠纷解决机制,避免“久调不决”。中国多数地方已经明确规定,当法制委员会与其他专门委员会不能就某项待审议内容达成一致意见时,应向常委会主任会议报告。^[24]再次,为保证协调审议的效率,各地在实践层面大都是建立由法制委员会主动就有关问题与其他专门委员会沟通的机制。^[25]

与以上立法预期不符,中国地方立法审议程序中统一审议制度践行存在如下困境。首先,在中国地方立法审议实践中,由常委会法制工作委员会代为承担相关规范赋予法制委员会的职能。由此一来,法制委员会统一审议制度变成了常委会法制工作委员会以法制委员会的名义行法案审议之实。这严重限制法制委员会统一审议职能的发挥,进而造成中国法案审议的低效率运行。其次,法制委员会与其他各专门委员会之间的职责践行矛盾。一般意义上讲,其他专门委员会审议重点是审议法案的必要性和可行性,而法制委员会则是审议法案的合法性问题,但是由于地方的相关规范并未严格区分两者之间的职责,因此两类机关相互掣肘的情况时有发生。虽然各地纷纷采取补救措施,但由于纠纷处理规范规定相对模糊,导致实践中主任会议处理行政化、随意化情况明显。再次,在审议实践层面经常出现法制委员会和其他专门委员会无视人大及其常委会的领导的情况,以及人大常委会不重视法制委员会和其他专门委员会审议意见的情况。最后,在地方立法审议实践中,常委会主任会议代替地方人大常委会起到了领导审议过程的作用,并严重制约法制委员会统一审议职能的发挥。究其原因,在于地方人大常委会被赋予了“程序决定权”。该决定权主要是待审议法案列入审议程序的决定权以及审议环节中的推定权。具体到操作层面,地方人大常委会主任会议在法制委员会与其他专门委员会在审议程序中产生不同意见时负有协调之责,但立法层面对于地方人大常委会如何实现此项职责并没有规定。

2.审议主体组成人员有效参与不足(https://www.daowen.com)

民主理念的缺失和错位导致审议主体组成人员参与审议活动不够充分已是不争的事实。审议主体组成人员参与的不充分性主要表现在审议主体组成人员广泛性不足,审议主体组成人员代表性不强,审议主体组成人员对自身代表性的坚守力以及审议主体审议能力不足四个方面。

其一,广泛性不足。在地方,大多数的法案并非由地方人民代表大会组织审议,而是由地方人民代表大会常务委员会负责组织审议的。究其原因,可能在于人民代表大会议程繁杂、会期短等本身的设计缺陷。代议制民主在立法层面的弊病^[26],以及审议民主理念的缺失使得人民代表大会常务委员会在组织并参与法案审议活动时往往不能够广泛地代表广大选民的利益诉求,进一步造成对审议民主理念的侵蚀。

其二,审议主体组成人员代表性不足。民主理念缺失导致审议主体组成人员代表性严重缺失,审议主体意愿与选民意志严重脱离。审议主体组成人员代表性不强主要表现为其政治性较强和过于精英化。中国地方立法审议主体组成人员政治性较强,他们主要来自于党群或行政机关、事业单位等,且其选举往往采取等额选举的方式。即便有少数审议主体组成人员来自体制外且敢于同其他审议主体组成人员进行交锋,但限于少数服从多数等审议原则,选民的利益在法案审议过程中不得不让位于审议主体组成人员的政治利益。^[27]法案审议活动作为选民表达意志的缩影,极度缺少普通民众的直接参与,取而代之的是多级代议制下由选举产生的政治精英们的利益角逐和让步。而且这些让步往往是建立在牺牲选民切身利益的基础上的。以中国地方立法审议主体组成人员为例,企业家、学者中的佼佼者占据着绝大多数,而能够体现和维护其辖区内占人口绝大多数的农民等群体利益的审议主体组成人员却寥寥无几。

其三,对代表利益坚守不足。困扰地方立法审议的一大难题即“游说与坚守”的困境。审议实践层面,即便审议主体组成人员的代表性极强,他们也怀着代表选民利益的良好愿景参与审议活动,但在审议过程中被各领域的专业人员或利益集团的代表游说成功的不在少数。^[28]有的游说者从专业领域出发分析利弊,使得具有较强代表性的审议主体组成人员往往基于自身对相应专业领域的陌生而产生盲从。有的游说者更是从长远利益的视角出发进行游说,劝说审议主体组成人员服从大局。正如托克维尔所述,民主制度是偏向多数人的一种制度^[29],体现在此,即在大部分审议主体组成人员被说服后,其他审议主体组成人员往往基于从众心理放弃其所应代表的、选民所关心的“眼前利益”。在这种大多数人联合的情况下,很难保证剩余代表能够顶得住压力,而且即便如此,在少数服从多数的决定方式下,剩余少数人的坚守也就失去了意义,这又进一步瓦解了代表坚守己方利益的信心。^[30]

其四,审议主体审议能力不足。审议主体审议能力包括现有审议主体组成人员既定审议能力和经过培训或审议经历后提升的能力。此处是指后者。地方立法审议主体组成人员的既定审议能力往往是由地方现状决定的,虽然它也属于审议科学的要求之一,但并非短时间内可在制度框架内解决的问题。在当下中国地方立法审议实践中,作为立法审议主体组成人员的代表们审议主体意识本就淡薄,且并不都能很好地理解待审议法案的制定目的和原则。加之目前中国实行兼职代表制,代表们参与立法活动时,还保留其原有工作,使得其在不同利益群体内可能都负有责任,这种角色冲突使得他们无法形成稳定的角色认同感,因此当其所在单位的义务与代表义务冲突时,代表义务让位于其所在单位义务是常有的事。但审议能力的提升是可在审议制度的框架内实现和完成的,是审议科学理念的必然要求。审议主体组成人员亟须提升的审议能力主要是指对待审议法案在法律层面上的把握,包括对法律程序的掌握和对法律实体性问题的熟知。即便是某些专业性较强的法案,虽然需要审议主体组成人员具有更加针对性的审议技能,但这类技能更适宜在制度的框架内运用其他方式解决,比如引入专家建议制度等。而法律技能上的熟知和掌握则是每一个审议主体组成人员都应当具备的基本素养,也是审议科学理念的基本要求。