四、结 语
自2015年《立法法》修正案提出立法前评估制度后,越来越多的地方立法机关开始实施立法前评估,或正在为实施立法前评估调研、准备。如尚未实施立法前评估的河南省政府提出“加强政府立法的及时性、针对性、前瞻性研究,通过规范政府立法的立项调研、立项申报、立项审查、立法前评估等环节,建立完善政府立法立项机制”。[18]可以想见,立法前评估将成为提高立法质量、增加立法科学性的有力之举。因此,对于目前我国立法前评估标准存在的不足,应当及时修正、完善,在该制度起步之初就建立起科学、合理、全面的评估标准体系,切实做到准确、客观、全面评估法律法规草案,引导立法工作良性发展。
当然,立法前评估制度实效的发挥不仅需要立法前评估标准体系的建构,还需要其他立法前评估制度要素予以保障、支撑,否则不同评估主体作出的评估结果可能各不相同,标准体系的实效将难以保证。例如,在评估《军事设施保护法》修正案草案可能产生的影响时,两名与会代表提出,建议国家的财政补贴向军事设施较多的地方倾斜[19],可以“通过产业转移、就业安置等方式解决受影响群众的生计问题”。[20]但是,这些评估内容并未出现在生效的《军事设施保护法》修正案中。对此,应该反思如何让参与评估的主体的意见建议更具说服力,如何让评估意见得到圆满的答复,从而切实发挥立法前评估作用。同样,在《为监管影响分析建立制度框架——为政策制定者提供指引》中,经合组织根据其成员国在立法前评估过程中的经验总结出六条大多数国家在实施立法前评估中都会遇到的挑战,比如评估工作人员不具备实施立法前评估的素质、缺乏必要的相关信息作为立法前评估的基础。这些问题需要从立法前评估制度建立之初就进行考虑,并设计相关的解决方案。事先解决好这些问题有利于顺利地建构、实施完整而系统的立法前评估制度。只有立法前评估标准体系设计与评估程序、评估主体等其他环节的设计多管齐下,立法前评估方能切实做到为立法行为提供客观、全面的评估意见,有效避免立法行为的随意性和盲目性。
【注释】
[2]海子:《建设法治中国必须提高立法质量》,载《中国人大》2013年第15期,第9页。
[3]安徽省人民政府法制办公室课题组:《立法成本效益分析制度研究》,2013年5月27日,http://www.ahfzb.gov.cn/content/detail/566a92eaf3cd010f3e208b6f.html,2017年9月28日访问。
[4]目前,还有3个省市以规范性文件确立了立法前评估,即深圳市人大《关于立法工作的若干指导意见》、山西省人大《关于创新立法工作提高立法质量的意见》及《雅安市人民代表大会及其常务委员会立法条例》,但由于没有公开资料而无法作出介绍。
[5]《张德江向十二届全国人大二次会议作全国人大常委会工作报告》,2014年3月10日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0310/c64094-24582549.html,2017年9月28日访问。
[6]郑宁:《我国行政立法评估制度的背景与价值探析》,载《行政法学研究》2010年第4期,第129页。
[7]梅黎明:《中国规制政策的影响评价制度研究》,中国发展出版社2014年版,第114页。
[8]席涛:《美国管制:从命令—控制到成本—收益分析》,中国社会科学出版社2006年版,第59—60页。
[9]Clinton.Executive Order 12866:Regulatory Planning and Review.Federal Register,1993,58(190).(https://www.daowen.com)
[10]Obama.Executive Order 13563:Improving Regulation and Regulatory Review.Federal Register,2011,76(14).
[11]席涛:《立法评估:评估什么与如何评估——金融危机后美国和欧盟立法前评估改革探讨》,载《比较法研究》2012年第4期,第73页。
[12]美国的信息与管制办公室的职能相当于我国国务院的法制办公室。
[13]王林生,张汉林:《发达国家规制改革与绩效》,上海财经大学出版社2006年版,第142页。
[14]Obama.Executive Order 13563:Improving Regulation and Regulatory Review.Federal Register,2011,76(14).
[15]俞荣根:《地方立法前质量评价指标体系研究》,载《法治研究》2013年第5期,第4页。
[16]郑宁:《我国行政立法评估制度的背景与价值探析》,载《行政法学研究》2010年第4期,第131页。
[17]俞荣根:《地方立法前质量评价指标体系研究》,载《法治研究》2013年第5期,第6页。
[18]详见《河南省人民政府办公厅关于加强政府立法工作的意见》(豫政办〔2016〕162号)。
[19]梁国栋:《军事设施“换装”法治保护伞》,载《中国人大》2014年第13期,第40页。
[20]《军事设施保护法修正案草案表决前先“质检”听民意提质量》,2014年06月23日,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-06/24/content_1868136.htm,2017年9月28日访问。