成本与收益分析
备选方案明确之后,进一步的工作便是依次进行成本收益的统计与分析。根据《联邦规制管理政策》要求,成本收益分析工作由整体性分析和结构性分析组成。
整体性分析是立足于社会整体,依次明确直接立法收益、间接立法收益、直接立法成本、间接立法成本的过程。需要注意的是,整体性分析中的成本与收益,必须被严格界定为一种真实“增量”,而不应当包括不同社会主体之间的转移支付。例如,税费征收属于企业与政府之间的转移支付,不应作为立法成本;再如,企业以提高商品价格的方式将部分合规成本转嫁到消费者身上,也不存在整体上的增量。[33]如果以V代表立法净收益;B代表立法收益,C代表立法成本;DB代表直接立法收益,IB代表间接立法收益;DC代表直接立法成本,IC代表间接立法成本,其基本公式可以作如下表述:
在明确基本公式的基础上,时间因素的影响可以通过成本收益流量图的形式进行说明。假设对于一项立法方案的评估周期设定为自立法颁布施行之日起的n年内,那么每个年度内的立法成本可以分别表示为C1,C2,C3,…,Cn-2,Cn-1,Cn;每个年度内的立法收益可以分别表示为B1,B2,B3,…,Bn-2,Bn-1,Bn;该项立法方案的成本收益流量图如图5所示。
图5 立法成本与立法收益流量
在图5中,横轴表示时间,与时间轴垂直相交的双向箭头线表示特定年度成本收益情况。此时,各年度成本与收益按照当年度价格水平加以表示的名义数值,而非按照相同的基准年度统一核算的实际数值,因此需要选择合理的贴现率实现不同年度上成本与收益名义值向现值的转换。这就要求引入贴现因子对上述公式加以优化处理。如果以r表示所选择的社会贴现率,那么就可以得到贴现因子1/(1+r)n,那么立法收益现值总量PB(Present Benefit)的计算公式就可以表示为:
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立法成本现值总量PC(Present Cost)的计算公式可以表示为:
立法收益净现值NPV(Net Present Value)的计算公式可以表示为:
立法净收益存在如下三种情形:净收益大于零(NPV＞0),这表明该项立法方案导致社会整体福利增加;净收益等于零(NPV=0),这表示该项立法方案并未带来社会整体福利水平改善;净收益小于零(NPV＜0),这说明该项立法方案不仅没有增进社会福利水平,反而使社会福利遭到损害。当且仅当立法净收益大于零的备选方案满足整体分析的效率标准,首选立法方案自然是净收益值最高的那个方案。当然,净收益标准在评估周期不尽相同的时候可能具有误导性,须通过年均值AV(Annualized Value)标准进一步检验。[34]正因如此,加拿大把净收益与年均值同时作为整体性分析阶段的决策参考标准,年均值的计算公式如下:
成本与收益的结构性分析,亦称之为利益相关者分析,是探讨立法方案对特定群体影响的过程。“立法的过程,无论如何都是立法者协调利益、平衡关系、调解矛盾、减少冲突的过程。”[35]因此,结构性分析的过程也恰好说明“成本收益分析从本质上讲是一种利益衡量的方式,只不过将利益衡量以更客观化、精细化的方式来操作而已。”[36]既然“立法是利益格局的制度化”,[37]那么成本收益结构性分析的任务也就在于揭示这一格局,对立法成本与收益在不同主体之间的分配进行公开展示。因此,也就不难理解为何结构性分析不仅考虑增量问题,也关注不同主体之间的转移支付。在加拿大的评估指南中,分别以工商企业、劳动者、消费者、居民家庭、行政机关等最为重要的利益相关者的视角,对各自常见的成本与收益类型进行了较为详细的说明,并以利益相关者基本类型为标准进行细致分类,例如,对于企业主体的影响,要求分别从小微型企业、中等规模企业和大型企业三个层面进行分析,而且特别强调对中小型企业的影响,因为中小型企业面临更加严峻的合规成本压力;再如,对于消费者与居民家庭的影响,要求从低收入水平群体、中等收入水平群体和高收入水平群体三个层面进行分析,而且特别强调对中低收入水平群体的影响。
因为整体收益最大化是一个存在道德风险的决策准则,“可能造成政府决策以利益最大化为借口剥夺个人权利的现象”。[38]所以在立法成本收益评估的框架中,私主体视角的结构性分析是作为对整体性分析的必要限制而存在的,它以表明个体成本收益的方式为立法方案的选择设定边界约束。如罗尔斯所言:“法律共识也只不过是在求同存异的过程中达成的重叠性合意而已。”[39]重叠性共识的真正达成不仅须“求同”(社会整体利益最大化),亦须“存异”(对于个体利益足够尊重)。由整体性分析与结构性分析组成的完整评估框架正是达成合意的有效路径,它力求尽可能以最小的公平损失来实现尽可能多的效率,以尽可能最小的效率损失来争取最大限度可能的公平。