授权立法监督机制标准存在的问题

1.实质性审查内容规定空泛

从《立法法》对事项范围规定看,规定授权具体的目的和原则仍不明确,范围仍然较大。虽然《立法法》规定了11项不能授权的事项及授权立法的期限和禁止再授权,但仍存在对其他事项规定不明确的授权条款。在我国较早的授权立法实践中也曾出现笼统授权的情况,没有明确规定授权的目的和范围,甚至存在还没有制定授权法就实施授权行为的情况。另外,新修正的《立法法》增加了对授权立法期限的限制,授权立法实施的期限不得超过5年,但是对于这个限制期限的规定仍然存在着问题,除了《立法法》对授权决定的期限另有规定,仍然有未明确期限的部分,具体体现为对授权立法期限笼统规定为5年,在《立法法》第8条规定的11项应属于立法权保留的事项有可能授权国务院制定行政法规的前提下,某些事项,尤其是有关财政、涉及公民财产的授权立法,5年的期限仍然较长。我国授权立法实践中大量的再授权情况层出不穷,包括对国务院授权,而国务院对其部委再授权,或者对省级人大及其常委会授权,其再对市级人大及其常委会授权的情况。《立法法》并未明确禁止授权立法溯及既往,而我国普遍出现授权立法再授权和溯及既往的现象。

2.立法权保留范围过大

《立法法》第8条的第11项扩大法律保留范围,对被授权机关尤其是行政机关制定属于法律保留内容的授权立法成为可能。《立法法》第9条将犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项列为“绝对保留”事项,这个“等”包括什么,对此还没有进行严格的限定和解释。行政权天生就是扩张性的,如此模糊的界定等于没有界定。^[17]

根据《立法法》第9条的规定,国家主权的事项、国家机构的组织法、民族自治、民事基本制度理论上存在着由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定行政法规的可能。涉及国家基本制度的法律由行政机关制定,不符合《宪法》的初衷,很难对其授权立法进行监督。(https://www.daowen.com)

另外,对公民财产的重大的行政强制措施未明确为绝对立法权保留,长期以来行政机关通过行政权实施强制处罚的措施对公民权利进行侵害而无法得到救济。虽然新颁布的《立法法》增加了对人身权利处罚强制措施的绝对保留,但现实中行政权侵犯公民财产权利的现象同样十分严重,因此对于严重侵害公民财产权利的强制措施也需要明确,行政权同样不能染指,但《立法法》并未对其规定。

最后,《立法法》第8条是涉及公民基本权利的事项,但是只涉及人身自由、政治权利、财产权利等。《宪法》规定的公民基本权利范围很广,除了《立法法》规定的上述权利,还包括宗教信仰自由、通信自由、劳动权、受教育权等基本权利,但是《立法法》并未以法条明确规定。当然,虽然第8条第11项“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”可以解释它对限制、剥夺公民基本权利的事项进行法律保留的含义,但是《立法法》未能明文规定则不能显示其作用。

3.程序性审查不完善

《立法法》未规定制定授权立法所遵循的规范的制定程序。这个程序范围是从全国人大及其常委会作授权决定到被授权机关颁布其制定的授权立法的整个过程。西方国家对授权立法制定的程序有严格细致的规定,违反了程序性规定,授权立法无效。新修正的《立法法》并未对授权立法的具体制定程序作规定。其对行政法规的制定程序有规定,而在实际操作中被授权机关一般按照本机构的相关规定进行立法工作,如授权给国务院制定授权立法是按照制定行政法规程序实施的,而西方各国的授权法对授权立法制定程序均作严格的规定,明确规定授权依据,必须咨询、公告、讨论,最后生效,对其规定细致并同时规定了不遵守程序的法律后果。而我国被授权机关本身的法律性文件制定的程序存在着诸多问题:程序公开、公众参与的程度不足,制定的过程不透明,缺乏民主机制和监督措施,只能靠被授权机关自身约束,授权立法间接地使行政机关权力得到增强。对授权机关有效的制约,就必须使公民从授权立法开始到颁布的全部过程中有充分的知情权和参与权,通过民主机制保障公民权利不受损害。