授权立法监督机制主体存在的问题

1.全国人大及其常委会作为授权立法监督主体的非专业性

全国人大及其常委会作为最高权力机关也是立法机关,对被授权机关监督符合立法逻辑,从制度理论上看,全国人大及其常委会作为监督主体符合我国现有的法律体制。但是现阶段全国人大及其常委会作为监督主体仍有不足的地方,全国人大举行的时间短、议程多,很难有其他时间对授权立法另外进行审查。全国人大常委会的职能比全国人大复杂,包括立法和修改法律、解释《宪法》的职能。地方人大及其常委会虽然可以对授权立法进行审查监督,但撤销的权力也要由授权机关行使,对授权立法实质上的监督仍是全国人大及其常委会。实际上全国人大常委会承担了立法机关的主要工作,在实践中也很难监督大量授权立法。对授权立法的监督工作基本是由全国人大专门委员会具体实施的。作为法律性文件起草拟定工作的法律专门委员会,在职责上有权对授权立法实施监督。其负责法律文件的起草拟定,对监督授权立法有一定的作用,但是从其地位性质上看,其对授权立法监督作用也是有限的。

对比西方授权立法监督主体,英国议会作为授权立法监督的主体,首先,议会开会的法定时间比较长,时间较为宽松。其次,议会对不同类型的授权立法分为不同的审查方式:备案、批准生效和立法草案审查。再次,有多种监督方式,有备案和批准,也可以对其提出质问和谴责。最后,为审查授权立法设有专门的审查委员会,对被授权机关制定的授权法和授权立法规范均可审查。其授权立法监督高效、有序,真正起到约束授权立法的作用,在授权立法颁布前对其合法性、合宪性进行审查,真正做到减少授权立法在实施中出现争议的情况,并起到制约政府权力、保障议会至上的权威的作用。而我国与英国相比,立法机关缺乏专业性,无法对数量众多的授权立法进行有效监督,其表现为:首先,可能会控制授权立法的数量,授权立法的优势不能有效发挥;其次,监督效力大打折扣,如果只有全国人大及其常委会作为监督的主体,不扩大监督主体赋予专门机构或者司法机关审查监督的权力,必然制约监督的效率,使得全国人大及其常委会作为监督主体缺乏实践可操作性。

2.全国人大及其常委会作为授权立法监督主体的单一性

全国人大及其常委会既是立法机关,也是授权立法的监督机关,两者重合,从我国的国情和政治制度上看,全国人大作为最高权力机关,全国人大常委会为其常设机关的性质决定了其在国家政权机关中的最高地位,国务院内部的法制机构虽然可以审查授权制定行政法规和规章,但其审查对象范围小,不可能和全国人大及其常委会相比。因此,我国授权立法的监督主体事实上只有全国人大及其常委会,授权立法监督主体单一。(https://www.daowen.com)

单一监督主体存在的缺陷主要有,首先,全国人大及其常委会现阶段对授权立法监督的非专业性导致其审查效率和力度不足,而缺乏其他的监督主体,进而直接影响整个授权立法监督制度的实施。其次,全国人大及其常委会对授权立法的监督方式是抽象性审查,按照授权立法监督理论对审查方式划分,全国人大及其常委会的监督方式是备案、批准和撤销,都属于抽象性审查,抽象性审查有其固有的缺点,不能根据现实的个案监督授权立法,针对性不强。在现阶段我国抽象性审查制度仍不完善的情况下该缺点更加突显,而具体性审查可弥补抽象性审查的不足。另外,只有备案制度,而没有批准制度,其事前审查的力度大打折扣,不可能对被授权机关进行有效制约,也不能真正有效对授权立法进行全面审查。而属于事后审查的撤销制度,由于全国人大及其常委会提起的撤销程序在实践中可操作性不强,降低了监督的效果。

在大部分国家,对授权立法的监督都是多个主体和方式结合,以弥补单一监督主体和监督方式的缺陷,真正发挥监督的作用。因此,有必要扩大我国授权立法监督主体的范围。

3.国务院作为被授权主体和监督主体的重合

《立法法》间接规定了国务院作为授权立法监督者的地位。我国行政机关实施的是首长负责制,总理代表整个国务院,而法制办是其内部的机构,一个受其直接领导的内设机构能否对国务院制定的授权立法真正地实施监督?授权立法本质上是一种行政行为,行政行为能否对行政行为自身实施监督?因此其作为国务院内部的组成部分,很难形成真正的制约监督关系。^[13]虽然根据《立法法》的规定,行政机关在行政法规起草后,起草单位应当送国务院法制机构审查,法制机构承担着审查草案的职责,而且相比其他的审查机构,行政机关内部的法制机构更为专业,能够发现授权立法不合理的部分,但是行政机关的本质属性和运作模式决定了其不可能作为主要的监督主体。