地方立法内部立法权限模糊的原因

地方立法需求源于地方事权的需要,地方立法权限的划分自然也应该遵循地方事权的范围。我国《宪法》《地方组织法》对国家以及地方职权作出了规定,但是这种规定清一色地采取了“垂直的权限分配方式”,尤其是对地方立法权限的划分,《宪法》第107条、《地方组织法》第8条、第59条对地方人大以及地方政府的职权的规定都是统一采用县级以上的称谓,而并未对省—市—县不同行政级别的职权进行细分,而仅是通过行政区域来予以区别。职能同构化体现在立法上就是省级立法机关理论上对全省所有可以由地方立法规范的事项享有立法权,当然也涵盖了设区的市可以立法的事项。这种立法上的职责同构化造成的直接后果就是几乎所有的立法主体都规定所有的事情,但所有的事情在所有的立法层级都得不到有效的规定^[31],也容易造成对于有利于自身的立法事项,各级立法主体相互争夺,对于有关自身义务和责任性的规定相互推诿、回避。(https://www.daowen.com)

可能造成地方立法内部纵向分权、权限不清的另一重要原因就是过去我们长期以来都是将省级立法主体和市级立法主体作为一个整体对待,并没有对地方立法内部纵向分权做出进一步区分。过去享有地方立法权的设区的市仅仅占设区的市13%不到,以每个省为单位来看,较大的市并不构成单独的一级立法主体,特别是较大的市制定的法规都经过省级立法机关批准,从效力等级上看,省级地方性法规与较大的市的地方性法规在效力上也是相同的。但是随着设区的市获得立法权,市级立法主体正式成为区别于省级立法主体的独立主体,如果继续将设区的市和省级立法主体视为一体,必然会造成二者内部立法权限含混不清,容易引发混乱。