授权立法监督方式的完善

1.从单纯备案到审查备案的转变

对于备案制度的完善,应该建立有效的备案审查机制,从过去的单纯备案到审查备案的转变:第一,审查备案的内容必须明确,包括授权目的、范围、期限、是否再授权和溯及既往;第二,明确备案的程序,《立法法》规定授权立法制定后30天内报送授权机关备案,但是对于具体实施的程序,比如哪个机构负责报送、哪个机构负责审查登记等内容仍然需要作更为详细的规定;第三,明确不报送备案的责任,立法机关在规定期限内必须将授权立法报送接受备案机关备案。对于拒绝备案的,规定相应的处罚措施,包括通报、责令改正,仍不改正的可以采取取消授权等强制措施并给予相关单位或其负责人行政处分等处罚措施,规范其行为;第四,以条文规定授权机关可以在特定的条件下对授权立法不予备案。从理论上分析,不予备案是合理的,如果每个授权立法无论是否有效均可以备案,那么备案制度将形同虚设。因此,接受备案的机关在一定的条件下可以实施不予备案,当然这种权力也必须通过法条明文规定。一旦不予备案的决定作出,该授权立法自然无效。

2.扩大法规裁决申请主体的范围

首先,《立法法》需要明确授权立法所属的法律位阶,授权立法的被授权主体多样,包括国务院及其部委、省市人大及其常委会,其制定的法律性文件是属于行政法规、地方性法规、规章等,其位阶效力必须以法条明确规定,没有规定的在授权时也必须明确。只有明确了授权立法所属的位阶,授权机关才能进行裁决。其次,扩大申请裁决范围。目前,只有五个主体可以提出审查要求,范围较小。因此提出审查的主体可以增加一定数量的人大代表和全国人大常委会专门委员会,这样能够在一定程度上扩大申请主体。如果能够设立授权立法监督专门委员会,对于专门委员会的审查要求,必须实施审查。另外,其他机关、组织、公民向全国人大常委会提出审查建议,对于该审查建议,可由专门委员会先行审查,无论是否需要审查,专门委员会都必须予以回复,认为符合审查条件的,再提交全国人大常委会审查。另外,《立法法》也应该明确规定授权制定的授权立法的具体形式和其所属的法律位阶及等级效力。

3.以法条形式规定批准制度(https://www.daowen.com)

批准制度是授权机关对被授权机关制定的授权立法最为有效、直接的监督手段,我国应该以法律规定的方式建立授权立法的批准制度。实施批准制度的主体只能是全国人大及其常委会,对授权立法批准的权力不能授予其他机关。同时也必须以法条形式规定对地方授权立法适用授权机关的批准制度,对地方授权立法实施生效前批准制度也十分重要,尤其是涉及国家基本制度、公民基本权利和财政、税收等相关的授权立法需由授权机关批准后方可生效。

各类型授权立法可以采取不同的批准方式,可以是经过批准后生效,或者法案制定后先生效,但到一定期限后再继续生效则需要授权机关批准;对某些授权立法可以只需要备案,不需要批准。但涉及财政、税收及公民权利相关内容的授权立法必须由授权机关批准后方可生效。

批准制度将用于两个层次的授权立法实践中,一是授权国务院制定授权立法,二是授权地方人大及其常委会制定授权立法。完善批准制度可以使最高立法权掌握在立法机关的手中,体现了人民代表大会制度的根本政治制度,这样有利于从根本上控制行政权力,可以保证中央和地方的法律体系统一,这也是西方各国最广泛运用的监督制度。因此建立健全授权立法监督的批准制度十分重要。

4.建立诉讼监督制度

司法机关作为授权立法审查主体,有其独特的优越性,可以发挥具体性审查的优势,在司法机关成为授权立法监督主体的前提下,需要建立授权立法监督的诉讼制度,授予司法机关附带审查的权力。但对于公民能否单独对授权立法提请诉讼审查的问题,笔者认为虽然我国目前的条件仍不成熟,这对我国司法制度是一大考验,但是通过司法机关对具体案件附带性审查授权立法仍是可行的,并且具备一定的实践经验,能发挥对授权立法事后审查的优势,完善对授权立法的监督。^[20]