尝试建立审议监督制度
针对上述关于地方立法审议社会监督不够充分的问题,本文从扩大社会参与渠道以增强社会监督力度的视角出发,提出了健全审议听证制度、网络审议制度以及公民陪审团制度。对于前述地方立法审议内部监督不完善的问题,本文认为应当从完善内部监督体系入手,建立健全法案审议监督机构、监督内容以及监督程序。
1.增强社会监督力度
审议社会监督的实现以社会参与为前提,增加社会监督力度的切入点也应当是以扩大审议社会参与渠道为主线。由此,本文认为增强地方立法审议社会监督力度应当从以下几个方面入手。
首先,完善地方立法审议听证制度。“公听会充实了审议程序并且在一定程度上调整并缓和了激烈的政党间的对立。”[40]起初,听证制度缘起于司法活动。其制度设计的初衷在于对司法活动核心价值理念——公正的追求,后被多地援引入立法审议过程中。[41]引入听证制度的初衷是其对立法活动审议民主理念的追求和对审议参与、监督要素的维护。审议听证制度是立法听证制度在审议环节的延伸,也是对审议主体代议性缺陷的弥补,更是民主理念在法案审议活动中的制度化表现形式。听证制度通过扩大参与主体的范围以及增强参与程度,能够更大范围地实现该制度所欲追求的公平正义。而且只有当听证结果被社会公众认为是公平且正义的,社会公众才会更加自愿地参与到对其的维护当中。[42]本文认为,应当从以下几方面确立和完善地方立法审议听证制度。其一,加强地方立法审议听证制度的规范化建设。听证规则的制定和明确是践行法案审议制度的逻辑前提,也是审议民主理念的规范化保障。审议听证程序的规范化是其制度化的前置步骤,规范化的首要表现形式即制定出普遍被审议主体组成人员接受的听证规则。否则,审议听证渠道就会被当作是充满任意性的机制,而不是常规化的制度。[43]其二,明确地方立法审议听证范围。明确审议听证范围的主要动机在减少审议听证活动的随意性,使其更具针对性。尽管审议听证活动根据待审议法案性质及内容的不同在操作上具有很大的灵活性,但仍然会有一些基本的听证范围能够被确定下来而被普遍适用于所有的审议听证活动。而且在制定审议听证规范时,应采用“应当”的强制性表达方式而非“可以”的选择性表达方式以明确听证内容和范围。其三,明晰法案审议听证参与主体。此处所述听证参与主体是指除审议主体之外的其他听证参与主体。确定审议听证参与主体的主要标准应是代表性标准。但此处所指代表性与确定审议主体组成人员所要求的代表性并不一致。审议听证参与主体代表性的确定需要根据每次审议活动单独确定,并无普适性的代表标准。值得注意的是,筛选审议听证参与人员时,应当在听证公告后预留一段时间,以便被相关利益群体、专家学者及其他公民获知。[44]其四,及时巩固法案审议听证成果。巩固审议听证成果的最有效方法是赋予其一定程度上的法律效力,主要表现为下述两个方面:第一,需要对已经达成一致意见的听证结果予以确认;第二,可以要求审议主体对未被采纳的听证建议予以解释。
其次,筹建地方立法的网络审议制度。网络已经成为社会公众互动程度最高的平台,而目前中国地方立法审议活动互动程度低下又是不争的事实,互联网技术的发展可以克服实体审议中的缺点,促成相关审议制度的构建。本文认为,地方立法审议民主网络化建设主要表现在线上审议模式的构建上。网络审议可以被称为“线上”审议,是指以互联网为载体而进行的审议模式。线上审议的组织主体应当是地方人民代表大会及其常委会、相关专门委员会。线上审议的参与主体应当从网民志愿者中随机抽取,但应保障所抽取的网民具有一定代表性且能够不扰乱各行业及各地域的平衡性。线上审议的会期应与线下审议的会期保持一致,届时应当对线上审议进行全程直播。线上审议亦可效仿线下审议,邀请专家学者进行网上审议听证,从而可以及时回答线上审议的疑问。对于线上审议参与人员的疑问,应当形成总结报告递交线下审议主体。对于相关疑问,审议主体必须予以考虑并及时回复。线上审议的方式应当以辩论为主,因为线上审议主体组成人员都是由经过层层筛选的网民组成,其参政议政能力和论辩表达能力都属于较高水平,凭借虚拟平台的便捷性和高效性,线上审议辩论想必较之于线下审议能够更加彻底,从而更能够形成共识。审议民主的核心保障即审议主体组成人员的代表性问题,关于这一点线上审议模式是无法与线下审议模式相抗衡的,因此在线上审议模式确立以后,还应当长时间坚持“线下为主,线上为辅”的方针。以线上审议为核心的审议民主网络化建设是审议民主理念在网络化时代发展的必然。不过限于时代发展的局限性和人类观念上的惯性思维,线上审议模式的推广尚需时日。
最后,引入地方立法审议公民陪审团制度。[45]陪审团制度的设计关键是陪审团组成人员的组建和培训,陪审团组成人员在掌握基本的法案审议技能后,就会被允许参与法案审议活动,在审议主持人的安排下进行有序的辩论和商讨。对于陪审团组成人员提出的问题,审议主体组成人员及相关的职能部门应当予以回应。该回应是强制性的,因为这些问题的提出被视为公民通过参与审议活动而对审议活动的监督,从而能够较好地维护审议民主理念。同时,陪审团组成人员除了可以参与正式的审议活动,还被鼓励出席和参与相关采访活动。值得注意的是,陪审团组成人员之所以选择那些专业知识相对匮乏且非相关利益群体代表的人员构成,源自“司法程序陪审团”设计的初衷。审议陪审团制度的设立是鼓励陪审团组成人员依据日常知识和生活经验对待审议法案表达自己的看法。该制度追求的是普通民众的“基本理性追求”而经过多年训练后得到的“逻辑理性”。(https://www.daowen.com)
2.完善内部监督体系
为维护法案审议要素的完整性,保证法案审议民主理念,应当建立和完善法案审议内部监督体系,弥补审议监督的缺位的现状。为此,应当明确下述几点。
首先,设立专门的法案审议监督机构。地方人大常委会虽然具备审议监督职能,但在实践层面仅由地方人大常委会执行监督审议程序往往不会产生需要的监督效能。本文认为,可以在地方人大常委会下设一个专门的监督机构或者强化地方已存在的类似监督机构。如此,对于需要由地方人大常委会协调的审议事项由其内设的协调机构专司,而对于应当由地方人大常委会行使监督职责的事项则应当交由其内设专司监督职能的工作机构处理,实现程序分流。
其次,明确法案审议的监督内容。按照地方立法审议习惯,审议监督的内容往往属于地方人大常委会的自由裁量范围。应当从规范层面对其明确化,并进而保障实践操作层面能够严格按照既定的规则运行审议监督职能。审议监督内容应当主要包括以下两项。其一,对审议主体未能合法进行法案审议职能的行为进行监督,其中包括对审议主体渎职、越职、不作为等违反审议规则的情况予以监督。其二,对审议主体组成人员利用审议职权贪污受贿、徇私舞弊等情况的监督,并加强与司法监督之间的联系,建立起良好的内外部监督体系。
再次,规范化审议监督程序。在地方立法审议实践中,人大常委会权力的运行往往难以得到规制。如果仅仅设立监督机构和明确监督内容,人大常委会及其内设监督机构很可能会滥用自由裁量权对程序事项进行裁决。因此,应当规范化地方立法审议监督程序,限制监督主体任意裁量的空间。