授权立法监督主体的完善

1.建立专门的审查委员会

全国人大及其常委会作为授权立法监督主体,存在着非专业性和单一性的特点,那如何解决非专业性和单一性的问题呢?笔者认为可以在全国人大常委会内部建立一个专门审查授权立法的机构即对授权立法监督的专门委员会。我国当前的政治制度客观上不允许设置一个独立于全国人大及其常委会或者与其平行的专门机构监督授权立法的实施。授权立法监督涉及违宪审查,而《宪法》规定解释《宪法》的权力机关只有全国人大常委会,如果设置另一个机构审查授权立法,在法律地位上将和全国人大常委会相同,这样将使我国政体发生根本性的改变,因而在全国人大常委会内部设立一个专门机构审查授权立法,在当前我国授权立法监督实践中具有可行性。在全国人大常委会内部设立专门委员会可以分担法律委员会的一部分职责,专门负责对授权立法的审查工作,将有更多时间处理大量的授权立法,提高审查效率和力度,能够有效加强全国人大及其常委会作为监督主体的权威性,有效改变过去消极监督的情况。^[18]

在全国人大常委会内部设立授权立法监督专门委员会,该委员会和英国议会的授权立法监督委员会职能类似。具体职能包括:一、作为全国人大常委会的内部机构对需要备案、批准的授权立法或其草案进行审查;二、对授权立法的合宪性、合法性,是否超出范围,期限、程序是否合法等内容进行全面性审查,发现其有违反《宪法》和法律的,提出建议报请全国人大及其常委会决定;三、对机关、团体、公民对授权立法审查申请的请求或建议进行审核,审查后将意见报呈授权机关决定。授权立法监督专门委员会组成人员需是具有丰富法律从业经验的各界人士,包括人大代表、法官、律师、学者等,不一定是专职人大代表,这样也是从另一个角度体现了授权立法制定过程中的公众参与。

另外,放宽可以提请全国人大常委会审查授权立法的主体范围,改变只由个别机关提请审查授权立法的情况,对于授权立法,人大代表、组织和公民也可以提起审查程序,对于申请的程序可以进行相应的简化。

2.国务院内部监督机制自我完善(https://www.daowen.com)

《立法法》规定了国务院法制机构系授权立法的组成部分,这是我国政治制度和传统所决定的。国务院法制机构不可能作为主要的监督者,但根据《立法法》规定的内部法制机构审查的职能,可以作为全国人大及其常委会对授权立法监督的参与者。虽然最高行政机关既是被授权主体又是监督主体,实际中是否真正得到监督被质疑,但是在全国人大及其常委会监督效能低下的情况下,尤其是大量的授权制定行政法规的现实条件下,继续发挥国务院的内部监督作用,也是对全国人大及其常委会外部监督的补充。对于规范国务院法制机构的审查程序,首先,国务院内部制定对授权立法审查的法律性文件,制定严格的内部审查程序。其次,在审查过程中注意程序的公正性和公开性。最后,在审查授权立法时,国务院法制机构只对国务院总理负责,而国务院总理作为最高行政长官,其地位超脱于内部一般的部门,在制定授权立法时存在违反《宪法》、法律和制定程序的,有对授权立法不赞成甚至不予签署的权力。内部的法制机构应该加强自身的专业性建设,以其自身的专业性审查授权立法并给予意见。

3.探索司法机关监督的新模式

司法机关对授权立法的具体性审查可以运用在审理具体的案件中。对授权立法部分审查,使抽象性审查和具体性审查结合,以弥补各自的缺点,完善授权立法监督体系。由于授权立法本质上属于行政行为,因此大多数国家司法机关都可以对授权立法进行监督。我国并未建立完善的违宪审查制度,对法律的监督由立法机关全国人大常委会负责。当然法院不能对全国人大及其常委会制定的法律进行违宪审查,这符合我国的政治体制,但是对授权立法监督则不存在与人民代表大会制度冲突的可能性。首先,人民法院有对行政规范性文件进行附带审查的实践。而最高人民法院也拥有在审判过程中如何具体应用法律、解释法令的权力,当然法院实施上述规定的权力不能就认为法院拥有对授权立法的审查权,但是显示了法院有对抽象性行政行为实施审查监督的实践基础,而授权立法本质上也属于抽象行政行为。虽然我国目前的司法审查还处于比较初级的阶段,对抽象行政行为附带性审查也只限于规章以下的规范性文件,但是笔者认为这不妨碍司法机关通过对授权立法进行附带性审查这种监督方式进行探索,在国外授权立法实践中司法机关对授权立法进行审查是通常现象,遵从“议会至上”的英国也不例外,因此这是符合法理逻辑的。其次,最高人民法院的司法实践中,有通过直接受理和审判、间接指引和规范的方式解释《宪法》的做法,而其中也不乏经典案例:包括吴少晖不服选民资格处理案、齐玉菩诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯《宪法》保护的公民受教育的基本权利纠纷案等。因此,我国法院对授权立法审查并不缺乏可操作性^[19],法院可以尝试对一定范围内的授权立法进行附带审查。

在明确授权立法位阶的前提下,对司法审查机制进行构建。对可以提请诉讼的主体进行划分,主要针对公民能否提起的侵犯其权利的授权立法专门审查,人民法院不能单独接受机关、组织和个人提起的对认为内容存在合宪性和合法性争议的授权立法独立的审查请求,可以在审理个案时附带审查。现阶段法院附带审查可以是法院审理案件时对于授权立法可能违反《宪法》或法律的,中止案件审理,然后对授权立法合法性和合宪性作审查。