新中国成立以来立法权配置机制

新中国成立以来,我国地方立法权的延承或者说国家与地方立法权力关系的沿革脉络基本映射我国宏观层面上所经历的中央与地方关系的变迁。^[2]地方立法权的历史沿革深刻地反映了新中国成立以来社会经济、政治发展轨迹,体现了我国社会变革的历程。对中央与地方立法权力配置历史基本上以1954年、1979年和2013年三个时间点将其分为四个阶段。

第一阶段:1949年至1954年《宪法》颁布,我国实行的是极为分散的立法体制。1950年1月6日政务院通过行政授权的方式授予省、市、县人民政府制定与本地区相关的暂行法令、条例或单行法规的权力。虽然这一时期地方立法主体仅涉及各级地方的行政立法权,并不是完整意义上的地方立法主体,但是这一立法权力划分已经具有地方立法权配置的基本特点,可以说是地方立法权的雏形。

第二阶段:1954年《宪法》颁布到党的十一届三中全会召开,国家将立法权收归中央,只有全国人大是立法权的完全行使主体,全面取消了“五四宪法”之前地方享有的法令、条例拟定权。地方立法被中止,甚至在“文革”时期,一度出现停滞,这期间只有民族自治地方有权制定自治条例、单行条例。(https://www.daowen.com)

第三阶段:党的十一届三中全会召开至2013年《立法法》列入修正计划。具有现代意义上的地方立法始于改革开放,1979年《地方组织法》规定省、自治区、直辖市人大、人大常委会在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定地方性法规;1982年修正的《地方组织法》进一步扩大地方立法权限,授予了地方政府制定行政规章的权力,并将地方立法主体进一步扩大至国务院批准的较大的市;1986年对《地方组织法》的再次修正又将上述地方立法主体的立法拟定权确立为立法制定权。此外,1981年、1988年全国人大及其常委会又通过特别授权的方式,授予经济特区人大、人大常委会经济法规及其他法规制定权,而在1992年、1994年、1996年全国人大常委会又先后通过授权的方式授予经济特区所在地的市相应的地方法规制定权。

第四阶段:2013年10月十二届全国人大常委会立法规划将修正《立法法》作为立法规划的第一项工作计划。这次《立法法》修正可以说与以往立法制度改革一脉相承,其主线都是围绕立法制度适应客观现实进行改革。立法修改遵循着发挥人大代表的立法主导作用,完善立法机制,增强立法技术,提升立法质量的改革方向展开,其中最有分量的就是开放立法权限,将立法主体由少数的较大的市扩增至所有设区的市。赋予设区的市地方立法权这一修改草案一经公布就引起了社会的广泛关注,也引发了对此的赞同及担忧。国务院自1993年对较大的市做出最后一批审批后,20年以来并未启动过审批工作,学界和各级地方也都在呼吁逐步扩增较大市的数量,尤其以一些东部发展较快的市为代表,例如温州,展开了漫长的申请审批过程。《立法法》对地方立法做出这样的改革,无疑获得了这些学者和地方的支持;但是无论是《立法法》本身还是社会各界,对待这样一种一步到位的放权模式采取了谨慎的态度。《立法法》从立法范围和立法进程两方面对即将获得立法权的设区的市做出限制,学者们也纷纷提出建议以期控制地方立法的失序。对于如何渐进、稳妥地推进地方立法,尚需制度漏洞修补和实践摸索,更需要地方在获得权力的同时积极担当迎接挑战。