国外立法前评估标准的发展
1.美国监管分析标准的发展
美国是全世界第一个实施类似于立法前评估(在美国称“监管分析”)的国家。“早在1978年,美国总统卡特就签发了名为《改善政府规制》的12044号行政命令,要求所有联邦行政机关在制定规制之前必须提出‘规制影响分析报告’,用成本收益分析衡量规制的效率。”[6]经过30多年的实践,美国的立法前评估已然形成较为成熟的制度,并在实践中得到广泛的运用。其发展的脉络和制度背后的推动因素详述如下。
作为美国的第一个立法前评估文件,12044号行政命令《改善政府规制》的主要制定目的在于尽量减少规制领域,在存在经济可行的替代方案的前提下,不允许使用规制这一方法。其主要内容包括如下三个方面:一是陈述需要规范的事情;二是陈述行政机关解决这个问题所有可行的方案;三是分析所有可行方案的经济结果,以及阐释选择此方案而不选择彼方案的理由。由此可知,在20世纪七八十年代,美国奉行的规制原则是控制规制的使用、减少规制的领域。然而在20世纪四五十年代,美国却是推崇、偏好政府干预的。为何对待规制的态度有了这么大的变化?这要从美国的经济环境说起。
在美国实施立法前评估的50余年中,国家经济状况总体基调是从金融界崩溃、经济大萧条到缓慢复苏的艰难历程。克服经济危机,巩固资本主义制度的重要措施就在于通过制定规制加强国家对经济的宏观控制和管理。在此阶段,联邦政府成立了许多规制机构,如联邦能源规制委员会、证券与交易委员会、联邦通讯委员会。这种加强政府干预的规制制度,的确为复苏经济、管控宏观经济起到了极大的作用。但是到了20世纪70年代,各级政府发布的规制过于泛滥,严重影响了政府的效率。当时,美国联邦机构平均每年发布规章7000多个,平均每年规制成本6400多亿美元,造成了市场的扭曲和低效。[7]因此,政府开始调整策略,转向放松管制、市场调整。1981年,里根总统签署了12291号行政命令,重点改进了12044号行政命令中成本收益标准的运用。该行政命令不仅要求对重要的规章进行成本收益分析,而且要求只有在规制收益大于规制成本的前提下,才能进行规制。另外,在所有能实现规制效益目标的方案中,应该选择其中收益率最大的方案。以此行政命令为依据,美国负责立法前评估的机构在里根总统任期内否决了规制机构提交的46%的规章草案,规制机构平均每年发布约4500件规章,比1976年至1980年减少了1/3。[8]这对于减轻美国州政府和企业的规制负担起到了积极的作用。
1993年,克林顿总统签发《第12866号行政命令:监管计划与审核》[9],它要求对拟立的行政立法进行规制影响评估。由于该行政命令得到了奥巴马政府的肯定,奥巴马政府制定的《第13563号行政命令:改善监管和监管审核》[10]重申执行克林顿政府制定的12866号总统令,因此现行的监管分析需要同时遵守这两个文件。具体而言,13563号行政命令的施行目的是处理政府监管与市场机制的行为边界,运用成本收益分析方法、成本有效性分析方法和风险评估方法,评估设计的制度和规则对经济、社会和环境的影响,维护市场秩序。[11]其基本精神是要求每一个机构在制定监管规范时,尽可能准确地量化现在和将来产生的成本和收益,同时也应考虑难以量化的或者不能量化的价值,比如公平、人的尊严、公正以及分配造成的影响。
美国的监管分析仅限于重要规章。其具体实施程序是由行政机构制定监管分析报告,交由管理与预算办公室(Office of Management and Budget,简称OMB)中的信息与管制办公室(Office of Information and Regulatory Affairs,简称OIRA)[12]审查。该监管分析报告应包括如下内容。(1)规制草案的文本、对规制目的合理而详细的阐释以及如何实现规制的目的。(2)规制行为潜在的成本和收益评估以及需要证实如下方面:规制的方式与法律授权的相一致,且在法律的范围内促进了总统优先权而且不会不当干涉州、地方和部落政府的运转。而且如果该规制的年度经济影响在1亿美元或以上,行政机构还需要提供如下信息:(1)对规制行为预期收益的评估报告,并尽可能对其量化;(2)对规制行为预期成本的评估报告,并尽可能对其量化;(3)相关替代方案的评估报告,并说明为何该规制优于其他可替代性方案。只有通过信息与管制办公室审查的重要规章才能提交国会审核。没有通过信息与管制办公室审查的草案,将退回行政机构重新修改。
2.英国影响性评估标准的发展
英国的立法前评估制度产生于20世纪80年代。当时的英国经济并不景气,英国国企的高成本、低效率饱受诟病。电力、自来水、铁路等公用事业多数属于企业,占有着国家经济的大部分资源,却不能给国家的经济复苏带来动力,迫切需要实施国企民营化改革。而这种经济运行的低效与规制成本过高有着直接关系。据统计,1976—1995年,英国政府管理的服从成本高达约10亿英镑。[13]为此,英国政府在规制领域实施规制影响评估。其首先在负责管理经济的贸易工业部(Department for Trade and Industry)施行,以期减少臃肿的规制体系,激发竞争活力。而且,为了提高规制的实效,针对性地提高政府机构的经济效益,当时的评估制度亦主要采用成本评估标准,规制机构需要评估对企业的成本可能产生的影响。不过,与今天的规制影响评估标准体系相比,此时仅仅采用服从成本评价标准,还比较片面。
在1998年,英国的改善规制工作组(BRTF)制定了“良好规制原则”,其规定的具体评估标准相较于之前的评估标准有着质的发展,更为全面、完整。具体如下:(1)透明性,即规制应当公开、简单易懂;(2)可问责性,规制应对内阁、议会、使用者和公众负责;(3)均衡性,即规制措施与处理的风险相当;(4)一致性,即可以预见未来的情形,以便人们能够知道自己目前的状况;(5)针对性,规制专注于某个问题,尽量减少副作用。这些原则如果没有被考虑,任何对企业、慈善组织以及志愿团体造成影响的提案都不会被政府考虑。
英国现行的规制影响评估标准规定于2011年发布的《影响性评估指南》(Impact Assessment Guidance)和《影响性评估工具箱:如何实行影响性评估》(IA Toolkit:How to do an Impact Assessment)中。由于英国将评估标准融于评估程序之中,所以需要结合评估程序提炼评估标准。英国规制的制定和修改首先要进行初步影响性评估,以确定其是否需要实施完整的影响性评估。在得到肯定的结果后,评估主体首先要明确规制的原因和目的,形成多种规制提案,并根据现有资料进行成本收益分析。之后,实施下一步的影响性评估,确定规制方案、成本、收益,并提出审议的建议以供公众咨询。在公众咨询阶段内,如果发现重大问题,需要修改提案,则重新开始评估程序,将这些问题纳入考量范围。一般公众咨询阶段为12周至14周,以方便公众有充裕的时间了解和评价规制草案。该阶段过后进行最终影响性评估阶段,政府此时需要表达出坚定的支持立场,关注倾向的提案的成本和收益,并制定出事后评估的计划。如果在议会的审议程序中提出了修改意见,最终生效的法案还需要据此进行完善。在立法生效三至五年后,根据上述制定的后评估计划进行后影响性评估,并根据不同的评估结果进入不同的立法程序:如果评估认为需要进行重大修改,那么修正案是一项新的立法提案,应按照立法程序进行;如果不需重大修改,则将被评估是否可以终止或者继续实施下去。
英国的规制影响评价标准十分严谨、缜密,而且具有独特的表现方式,即以评估步骤包含评估标准的方式体现,其中共有七个评估步骤(见表3)。而在这些步骤中又蕴含着细化的评估内容,并多以问题为导向。只有合格地做到这些影响性评估内容,一项政策提案才能算作通过影响性评估。(https://www.daowen.com)
表3 英国的影响性评估程序及标准
①发展步骤是指每一个规制方案都应该被考虑;咨询步骤是指考虑哪些方案有实现目的的潜能,并制作解释筛选过程的报告;最终步骤是评选出一些最佳方案,并解释为什么它们是最好的。
续表
3.经合组织规制影响评估标准的发展
经合组织的规制影响评估具有悠久的发展历史。经合组织于1995年3月通过了《改善政府规制质量的建议》,它要求其成员国在制定规制的时候应该考虑十大问题。这些问题分别是:(1)问题是否得到了清晰的界定;(2)政府的干预是否正当;(3)政府的最佳措施是什么,规制与否以及如何规制;(4)规制有无法律依据;(5)政府采取措施的合适程度;(6)规制的成本是否小于收益;(7)影响的范围是否涉及社会的各个群体;(8)规制是否简明易懂,具有连续性和可操作性;(9)相关利益群体是否有机会表达他们的意见;(10)规制的目的如何实现。这些评估内容建议至今仍然具有重要的借鉴意义。
在1997年,经合组织发布了《规制影响评估:经合组织国家最佳实践》。它在总结其成员国实施立法前评估的经验的基础上提出了关于立法前评估的十条有益建议,即重视政治参与;认真分配规制影响评估的责任;培训规制制定者;使用连贯一致且灵活的分析方法;开发和执行数据收集策略;明确规制影响分析的目标;使规制影响评估尽早地进入政策制定程序;与规制制定者沟通评估结果;提高公众参与程度;规制影响评估也适用于现有的规制。
随后在2008年,经合组织对规制影响评估体系又进行了进一步的完善,详细地提出在制定决策过程中应该考虑的要素,主要有如下七条:(1)规制是否具有明确的制定目标;(2)规制是否具有法律基础和实践基础;(3)是否有利于促进分配正义;(4)考虑对社会、环境、经济的影响以及规制成本是否小于收益;(5)是否有利于促进创新;(6)规制简单、明确,具有可操作性;(7)与其他规制协调一致。目前,经合组织完善的规制影响评估制度获得了其成员国的普遍认可,其中34个成员国均采用了规制影响评估制度。
现行的具体做法规定于2012年发布的《监管政策和治理建议》(Recommendation of the Council of the OECD on Regulatory Policy and Governance)中。它建议成员国尽早地把立法前评估纳入制定规制的程序中。立法前评估需要具有如下考虑要素:清晰地界定规制目的,评估规制是否有必要,如何能有效并高效地实现规制目的,考虑规制以外的解决办法以及寻找不同的最佳解决办法的折中做法。对规制的评估应该包括如下三个方面:(1)可能造成的经济、社会和环境影响,既包括长期的影响,也包括短期的影响;(2)能否有效地解决发现的问题以及能否与国内市场和国际市场相衔接;(3)评估对中小企业的影响以及说明治理和遵守的成本是如何降到最低的。而且立法前评估的实践要与评估对象意义的重要程度相适应,不能“大法小评估”或“小法大评估”。