完善审议辩论与议决制度
1.健全审议辩论制度
在中国地方立法审议实践中,法案审议发言形式在制度设计上可分为各自发言、辩论发言、质询发言。其中各自发言和质询发言是主流,往往并不通过辩论形式予以论证。这并不利于审议主体组成人员对不同意见之间的沟通与交流,也不利于法案审议过程中对相关争议的疏导和解决,并一定程度上影响了法案审议的质量且无法保证审议民主。必须把辩论发言作为制度确定下来,在法案审议的各个环节引入辩论方式,讨论与待审议法案有关的论点及论据,论证其相关性和合理性。[31]本文认为,应当创设如下审议辩论原则,进而保障审议科学理念,充实地方立法审议参与要素。其一,主体适格原则。主体适格原则包括主体合法和主体合理两部分。主体合法原则要求参与审议辩论的主体应当是符合一国法律规定的有资格参与审议辩论的人员。主体合理原则要求合法的审议辩论人员应当具备参与特定待审议法案审议辩论的能力和素养。主体合理原则是对主体适格原则的细化,主要是对辩论代表人的主体合理性进行规制。其二,主体平等原则。只有基于平等位置的沟通所达成的合意与共识,才能够被视为沟通各方的真实意思。[32]在法案审议期间以外,审议主体组成人员可能具有高低不同的行政职位,但是在审议辩论期间,每一位发言人及答辩人在审议辩论规则面前一律平等,不可能会有审议辩论人员在辩论时间、次序上享有特权。其三,辩论公开原则。辩论公开原则是审议公开原则的体现,要求审议主体有关辩论内容向社会公众公开,除非有关的辩论内容涉及国家安全和国家秘密。限于待审议法案内容的专业性和审议主体组成人员人数上的庞杂性,为保证审议主体组成人员的声音都能够被听到,有必要将其辩论内容在全部审议主体组成人员范围内公开。审议活动本质上是立法过程,而立法过程是最能体现选民全体利益的活动,因此审议过程中的辩论内容应当向社会公众公开。其四,言辞免责原则。言辞免责原则是保证审议主体组成人员能够有效发声的保障性原则,是审议程序中责任追究制度在言辞内容上的体现。实际上,大多数实行民主审议制度的国家,除非参与审议辩论活动的议员采用人身攻击性的语言,相关议员不会因其采用了不适当的辩论方式而有损其审议参与权,更不会受到法律的惩处。其五,禁止重复辩论原则。在审议辩论活动中,不管发言人是谁,除非审议主持人明确表示在下一环节中某项议题仍然可以作为辩论的内容,审议辩论主体组成人员不得就已经辩论过的议案进行重复辩论。
根据前文提及的法案审议辩论原则,构建中国地方立法审议辩论制度时应当遵循一定框架。本文认为,在辩论的开始阶段,由辩论主持人逐条提出待审议法案内容及问题。对于没有列入辩论内容的,辩论活动中不得以其为辩论对象。为保证辩论效率,应当由议员代表首先发言,以避免重复审议辩论。如果该议员代表所在小组对该议员代表的发言内容没有实质性补充和异议,则组内成员不得对此再次发言。相反,如果辩论主持人认为小组内其他成员对此确有实质性异议,则应当准许其补充发言。在审议辩论主持人的主持下,全体议员对上述各议员代表的发言进行表决。审议辩论主持人应当记录下表决结果,并根据表决结果提请有关主体决定是否启动辩论程序。作为辩论主持人,如果辩论活动没有到非要其介入的程度,主持人应当保持中立谦抑的角色。但是当出现不遵守审议辩论秩序而使得审议辩论程序无法进行时,主持人应当口头警告。待审议辩论结束时,全体议员应当在主持人的主持下对辩论内容进行再次表决,审议辩论主持人应当对表决结果予以备案。
同时,为配合审议辩论制度的有效化运行,应当改变分组会议独揽地方立法审议会议形式的格局,以及建立法案逐条审议制度,为审议辩论提供一个多元化的生成平台。对于前者,应当强调和完善全体会议审议和联组会议审议形式。在审议实践中,分组审议显然是地方立法审议的主要形式,但法案审议效果是不能简单相加得到的。通过全体会议的效能以及通过其会议形式进行的审议活动的性质来看,全体会议应当是法案审议的主要会议载体。[33]召开全体会议审议可以对法案的核心问题进行更深层次的讨论,从而实现对审议民主理念的价值追求。因此,应当在分组会议及联组会议外规范化全体会议审议形式。[34]当然,有的法案不适用于全体会议审议,要视具体情况合理运用。尽管全体会议审议形式可以克服分组会议审议形式的局限性,但其也有自身固有的制度障碍。而且可以通过寻求扩大联组会议审议的形式有效弥补分组会议和全体会议本身的局限性,兼顾审议民主与审议效率。此外,逐条审议方式的确立是贯彻“审议效率”理念的体现:其一,便于集中讨论,避免对不同问题进行重复讨论,增强讨论的针对性;其二,易于巩固审议的阶段性成果,提高审议效率;其三,可以有效发现争议性较大的条款,而其往往表现为利益纷争最为激烈的场域。在具体的地方立法审议制度设计方面,除发言内容和发言时限等常规性事项外,应当注意如下两方面:其一,逐条审议,不得重复审议。以“条”为单位对法律草案进行集中审议,审议的结果具有拘束力。其二,按照法案的条款顺序依次发言,对有争议的条款可先搁置,待其他条款审议完毕后再行审议。(https://www.daowen.com)
2.引入审议议决制度
此处所指审议议决,并非指作为立法过程组成部分的法案表决机制,而是指蕴含在法案审议环节中的一项成果固定机制。法案审议议决机制的设计初衷不仅在于保障审议民主理念,其对审议效率理念的贯彻也具有重要的制度意义。在中国地方立法审议实践中,常常发生在审议结束后的表决阶段,法案表决主体组成人员不认可待表决法案的个别条款而使得整个法案无法通过的情况。这与中国的现行立法审议规则有关。在中国地方立法审议实践中,法案中的全部条款都是在审议后一次性通过表决程序的。这样会导致因法案表决主体对其中的某项条款提出异议而使整个法案通不过,严重影响法案审议环节的效率。
在中国地方立法审议中,审议程序基本处于“议而不决”的状态。但表决和议论一样是立法者意志的外在表现,也是法律议案审议程序的重要组成部分。在法案审议程序中引入表决机制,可以固定法律议案审议的阶段性成果,从而提高审议效率。塑造地方立法审议议决制度应当明确以下几点。首先,应明确审议表决适用的范围。审议表决应当普遍适用于各类审议会议形式。即既可以在地方代表大会全体会议及其常务委员会全体会议中使用,也可以在分组会议、联组会议等小组会议中使用。其次,要明确表决适用对象。本文认为,除了有关的实体性审议问题,有关延期审议、再次审议等程序性问题以及有关表决修正案的实体性问题都应适用审议表决制度。再次,设定表决回避原则。规定与待审议表决的法案内容有利害相关的审议主体组成人员不得参与相关法案的审议表决。最后,调整表决通过比例。法案审议表决制度大多以“多数决定”为其运作原则。本文认为,在构建中国地方立法审议表决制度时,应当采用“多数决定”原则,但同时应当设立最低表决通过比例。当待审议事项的表决通过比例过低时,即便赞同票数多于否定票数,待审议事项依然需要面临不被通过的风险,或再次审议或排除出审议范围。