立法体制的调整需要具有治理的视角

治理的核心就是倡导合作,倡导政府部门之间合作、政府与社会合作、社会各阶层合作。合作是统合不同利益主体形成公共共识的最有效的办法。从地方立法的历史变迁过程可以发现,国家与地方立法权配置的随意性、不稳定性造成了地方立法“安全感”较差,主体意识不强,是地方立法短视行为的重要原因。无论是过去愈演愈烈的“申大”竞争,还是频频出现的地方立法僭越中央立法,都体现了地方的一种不合作的态度,不与中央合作,也不与其他地方合作,而这种合作精神的缺乏造成了长期难以在集体理性之下对地方个体理性的有效统合。^[16](https://www.daowen.com)

要转变长期以来形成的地方立法与国家立法的对峙局面,就要在立法权的配置过程中建立合作博弈关系,通过地方与中央的充分协商,实现最大限度的利益整合。这种合作博弈的前提就是承认地方治理的独立性,确保地方合法行使立法权的稳定性。而这种独立性、稳定性的前提在于承认平等的治理主体具有平等的治理需求。过去我们往往以城市规模、经济发展程度来作为市一级立法主体能否享有立法资格的标准,但是这一标准并不能令人信服。地方立法存在的价值在于地方事务的纷繁复杂,而国家立法难以事无巨细地全部囊括,并不是一个城市因为其规模小、经济相对落后,在治理需求上就少于规模更大、经济相对发达的城市。将立法权平等地赋予所有设区的市,让地方立法成为解决地方事务的手段,而不是地方非经周折争取来的有利资源,这样才能进一步将地方立法整合到与国家立法、其他地方立法合作博弈的集体理性之下。