“暂停法律适用”的概念分析

学者们对“暂停法律适用”这一概念的主要争论在于“暂停法律适用”是新的立法形式还是已有立法形式中的一种。这就要求我们对立法这个概念有一个准确的认识。周旺生教授对一般的立法概念定义如下:立法是由特定主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。^[9]在张永和教授主编的《立法学》一书中,对立法概念的定义为,立法是享有立法权的国家机关,依据法定的职权和程序,制定、认可、补充、修改和废止法律的活动。^[10]还有教材对立法概念的定义作广义和狭义之分,从现代立法的意义讲,广义的立法主要是指法的制定,即指有关国家机关在其职权范围内,依照法定程序,制定、修改、补充和废止规范性文件的活动。狭义的立法,专指国家最高权力机关(或称国会、国家立法机关等)制定、修改、补充、废止基本法律(或称法典)和基本法律以外的法律(或称普通法律)的活动。^[11]对于立法形式,学者们的观点大致相同,主要包括制定、认可、修改、补充和废止。根据《立法法》第2条的规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”也就是说《立法法》中规定的立法形式是制定、修改和废止。综合学者们的观点和法律的规定,可以认定我国传统的立法形式中并没有“暂停法律适用”,也就是说“暂停法律适用”不是已有立法形式中的一种。笔者认为“暂停法律适用”是《立法法》为全国人大及其常委会创设的一种新的立法形式。即全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项,授权在一定期限内,在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。而这项立法权的行使实质是对现有特定法律效力的调整。法律效力是指规范性文件所具有的普遍约束力和适用范围,即法律在什么地方、什么时间、对什么人有效。^[12]“暂停法律适用”实质上调整了法律在特定时间内在部分区域的效力。

1.暂停法律适用的时限性

暂停法律适用的时限性是指暂停法律适用是有时间限制的,在限制的时间段内,被暂停适用的法律处于无效的状态,但是其最终的效力要取决于在该限制时间段内产生的效果。实践中的授权暂停法律适用的决定都会有这样一个类似的表述,“试点期满后,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”。决定中规定的期限一般是2年或3年,或者直接规定在某个具体的日期之前。也就是说那些被授权暂时停止适用的法律的效力在试点期内处于一种悬置的状态,其最终有无效力还要取决于试点期内调整实施的效果。其实“暂时”二字即可以表明这一做法时限性的特征。(https://www.daowen.com)

2.暂停法律适用的区域性

暂停法律适用的区域性是指被暂停适用的法律仅在授权决定明确规定的区域内是效力待定的,在规定的区域以外的地方其仍然具有法的效力,需要被严格遵循。在上述授权决定中,不仅规定了授权期限,还明确列举了试点区域。区域性的特征表明暂停法律适用的做法想要降低改革的“试错”成本,因为相关法律修改的必要性尚不明确,倘若贸然在全国范围内暂时调整实施,一旦实践证明不宜调整,再恢复施行,势必会对相关管理活动造成较大的混乱,最终对法的稳定性和权威性形成巨大的冲击。^[13]这也是受我国一直以来“先行先试”改革模式的影响。