对“授权暂停法律适用”的实体规范
对授权暂停法律适用的实体规范主要涉及的是对授权目的、授权主体权限、受权主体、授权事项、授权期限的确定。这也就遵循了授权审慎原则、授权明确原则,因为明确了这些内容才能限制授权暂停法律适用的范围,使得全国人大及其常委会能在维护现有法制的前提下进行授权。
1.授权目的明确
授权目的是指授权机关对其他机关作出授权的意图,是授权机关通过授权欲达到的目的、目标。明确授权目的有利于对授权暂停法律适用进行监督,便于使授权暂停法律适用遵循授权法,使授权暂停法律适用更趋于合理。《立法法》第13条规定的授权目的是“改革发展的需要”,表明了我们的立法者还是有着法律工具主义的观念,将授权暂停法律适用视为改革的工具。这样的授权目的会导致授权暂停法律适用的做法偏离法治的轨道,使得立法处于被动状态,不利于法治社会的建成。所以笔者建议全国人大或全国人大常委会在授权决定中应当明确授权暂停法律适用的主要目的是修改哪部法律,以健全和完善社会主义法律体系,从而在此基础上推进改革。
2.授权主体权限明确
法律规定的授权主体是全国人大及其常委会,但是并没有对全国人大与全国人大常委会的授权权限进行区分。实践中出现的问题是授权主体皆是全国人大常委会,并且全国人大常委会授权暂停适用的法律中有全国人大制定的法律。全国人大与全国人大常委会自当有权对各自制定的法律作出相关的授权,但是全国人大与全国人大常委会能否对对方制定的法律作出相关的授权呢?笔者认为,全国人大可暂停全国人大常委会制定的法律,但是全国人大常委会不可暂停全国人大制定的法律。根据《立法法》第97条的规定,“全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律”,以及全国人大常委会作为全国人大的常设机构,其是隶属于全国人大的,所以全国人大理应有权暂停全国人大常委会制定的法律。根据《宪法》的规定,全国人大常委会在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。然而,对于基本原则的界定及如何认定抵触与否,立法机关未作出明确解释,使得“实际上同被修改的基本原则相抵触的情况时有发生”。[47]这意味着,全国人大常委会可能在违背全国人大制定的法律的基本原则的情况下授权暂停其适用。根据法律的规定全国人大常委会对全国人大制定的法律具有的是“部分补充和修改”的权力,并不包含“暂停适用”的权力,所以笔者认为全国人大常委会不应对全国人大制定的法律进行相关的授权。如果在一个授权决定中既有全国人大制定的法律又有全国人大常委会制定的法律,那么应当由全国人大进行授权。
3.受权主体明确(https://www.daowen.com)
《立法法》第13条并没有明确规定何为受权主体,而已有的全国人大常委会的授权决定规定的受权主体都是国务院。从上海自贸区改革的立法实践看,全国人大常委会的授权决定主要是通过地方政府规章和规范性文件来落实的。那么,授权决定中的受权主体能否直接规定为地方人民政府呢?蔡金荣教授认为,这里的受权主体只能是国务院。依照我国的宪制,国务院领导全国地方各级行政机关执行全国统一性立法,并且由国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作。而授权暂停适用的法律本都是适用于全国的法律,即全国统一性立法。所以如果全国人大或其常委会直接授权地方人民政府,将与上述体制不合,并且可能会造成个别地方“优惠政策”的嫌疑,不利于社会的和谐发展。当然,在具体的授权决定中还是要重视发挥地方人民政府在其中所起的积极作用,只是地方人民政府需要及时向国务院请示报告,由国务院就此项工作对全国人大常委会负责。[48]笔者认可蔡金荣教授的观点,国务院作为受权主体更为合适。全国人大及其常委会授权暂停的法律都是全国统一立法且一般都是法律的重要条款,故应该通过较高的立法层次将授权决定进行落实,而地方政府规章和规范性文件立法层级较低,不利于全国法制的统一。
4.授权事项明确
授权事项的范围一方面可以通过直接的规定予以明确,另一方面也可以通过不得授权的反面规定间接得到明确。[49]《立法法》第13条规定的可授权事项是“行政管理等领域的特定事项”,规定中的“等”为全国人大及其常委会的授权行为留下了充分的解释空间。这种兜底的立法形式使得可被授权暂停适用的法律事项范围宽泛,不利于对其进行有效的监督和制约。立法者可以明确规定不可被授权暂停的事项来解决上述问题。根据一般的授权理论,不可授予的立法事项包括立法机关自己本身就不享有的立法事项,以及立法机关享有的但是必须由立法机关自己行使的不可授权的事项。[50]笔者认为除了上文论证的法律保留事项不可授权暂停,行政管理领域之外的事项亦不可授权暂停,即对条文中的“等”应当理解为“等内等”。授权暂停法律适用实质上也是立法机关将自己的权力向行政机关进行转移,而之所以作出这样规定就是为了让行政机关简政放权,暂停行政审批等行政管理领域方面的事项。基于此目的,授权暂停的事项仅限于“行政管理领域”即可,不必要涉及行政管理领域之外的事项。
5.授权期限明确
依照授权理论,授权是有期限的,不应该是无期限的,无期限的授权也在事实上改变了宪法关于立法权限的配置。[51]《立法法》中对授权期限的规定是“一定期限内”,说明了授权暂停法律适用是有期限限制的,但是这种期限规定的措辞过于含糊,使得法律缺乏明确而清晰的预期,不利于法律稳定性和权威性的维护,也显然不符合法治的精神和要求。因此有必要在具体的授权决定中,将“一定期限内”这样含糊的措辞明朗化,代之以确定的期限规定。