我国当前授权立法监督机制现状

1.我国授权立法实践简述

我国的授权立法实践从1954年《宪法》诞生开始。但之后很长一段时间我国的授权立法活动并不活跃,仅限于全国人大对全国人大常委会的授权制定部分法律。立法活动的相对滞后的特点,使其不能及时调整社会关系适应社会急速变革,这必然需要大量的授权立法。授权主体、被授权主体、制定的规范性文件呈多样化,包括全国人大对全国人大常委会授权制定法律、全国人大及其常委会对国务院及其部委授权制定行政法规和部门规章、全国人大及其常委会授权地方人大及常委会和地方政府制定地方性法规和地方政府规章。1982年《宪法》颁布后全国人大对全国人大常委会进行了两次授权;全国人大及其常委会对国务院进行了三次授权制定行政法规、对地方人大及常委会进行了四次授权制定地方性法规和地方规章。^[10]

在《立法法》颁布之前,没有相关的法律规定授权立法制度,更没有规定授权立法监督制度。《宪法》规定全国人大拥有其他职能,并未明确全国人大有对其他机关授予制定法律的权力,更没有规范授权行为的实施。全国人大及其常委会对授权采取的是作授权决定的方式,而不是颁布法律采用法条授权的形式,对授权多是采用综合授权形式,并未规定授权的专门事项,也没有对授权目的、原则和范围作明确规定^[11],甚至出现有授权行为却无授权法依据的情况。而这个时期授权立法的监督是空白的。

2.《立法法》对授权立法监督机制的规定及实践(https://www.daowen.com)

2000年颁布的《立法法》标志着授权立法制度有了法律依据,也标志着授权立法监督制度的建立。《立法法》实质上具备授权法的职能。《立法法》对授权立法作了详细的规定,初步建立了授权立法制度和授权立法的监督体系。首先,在法律上明确授权主体、哪些机关可以作为被授权机关,地方行政机关也可作为被授权主体和监督主体。法条规定了各种法律的位阶、效力。其次,规定了授权立法应明确范围、授权目的,对不可以授权的事项也明文作了规定,对相关事项进行了法律保留,明确了监督的条件,不符合规定的授权立法的相应的救济措施及授权机关可以采取的制裁方式。最后,以条文形式确立了授权立法的监督模式和审查方式。除了备案,授权机关可以对授权立法采取撤销和改变的方式。相关机构、组织和公民可以对授权立法提出审查要求。

在2000年颁布的《立法法》对授权立法的监督在主体、范围和方式上作了具体的规定,授权立法监督制度已经初步构建的前提下,2015年新修正的《立法法》对授权的期限作了更明确、更细致的规定:明确禁止授权立法再次授权,增加了主动审查的审查方式。

《立法法》确立了授权立法基本制度和监督制度,明确主体、范围、时限,规定了审查方式和相应的救济措施,但是对授权立法监督规定仍存在诸多的不足:首先,授权立法规范的格式和条款并不能统一;其次,被授权主体设置、授权范围和审查方式仍需完善;另外,《立法法》制定不过16年时间,缺乏对授权立法进行监督的实践。^[12]

我国授权立法监督制度仍然缺乏可操作性,其原因主要如下。首先,授权立法制度建立实践的历史较短,未形成良好的监督传统,授权立法的监督也是法律规范监督的一种,我国法律监督体系本身就缺乏对法律实施中的监督,何况是授权立法这种实践不久的法律。其次,我国行政机关权力较大,缺乏制约的传统,早期的授权立法对行政机关的授权多采用综合授权就可见一斑。因此,其反映出的问题也是现今我国授权立法监督制定需要完善的地方。