授权暂停法律适用的合法性缺失

立法机关实际上也是一个执行机关,每一立法行为是执行宪法的行为。^[29]权力乃宪法所出,全国人大及其常委会在行使授权暂停法律适用时必须有宪法依据。如果宪法中没有明确规定全国人大及其常委会享有授权暂停法律适用的权力,根据授权立法的相关理论,授权主体只能将自己职权中的部分职权授予受权主体,如果授权主体并不享有相应职权,则这一授权为违法授权。也就是说授权主体是否具有授权权限,首先要看授权主体自身是否具有被授权事项的立法权限。李林教授认为立法权限,指的是一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围,即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。^[30]那么全国人大及其常委会授权暂停法律适用是否具有合法性,首先就要看全国人大及其常委会自身是否具有暂停法律适用的立法权限。全国人大及其常委会的立法权限是指根据《宪法》和《立法法》的规定,二者所行使的立法权可以和应当达到的界限,以及不能超出的界限。^[31]从立法权运行的角度来说,主要包括立法的表现形式和立法调整内容的界限。所谓立法的表现形式指的是全国人大及其常委会可以通过何种形式进行立法,而立法的调整内容指的是全国人大及其常委会的立法可以调整和应该调整哪些事项。

1.“暂停法律适用”的立法形式缺乏法律依据

根据《宪法》和《立法法》的规定,全国人大及其常委会立法的表现形式包括制定、解释、修改和废止等,并不包括“暂停法律适用”这种立法形式。那么国家最高权力机关全国人民代表大会在《立法法》修正案中为全国人大及其常委会增加暂停法律适用权限的做法是否合法呢?权力运行的实践和理论已经证明:哪怕是民选的议会或最高权力机关,其权力也是有限的,立法权同样如此,“源于”人民的权力也应当受到限制。最简单的理由是:代表人民的机关并不等于人民,人民本身也不能随心所欲。^[32]也就是说全国人民代表大会即使是国家最高权力机关,其在行使国家立法权时也应当受到限制,符合《宪法》的规定,所以全国人大在修正《立法法》时,为自身及其常委会创设“暂停法律适用”这一《宪法》中不存在的立法形式缺乏法律依据。(https://www.daowen.com)

2.立法调整的内容超出专属立法权事项

《立法法》出台后,全国人大及其常委会可以立法调整的范围得以明确,在这个范围内,需要由全国人大及其常委会的法律加以调整的,全国人大及其常委会的法律都可以调整。《立法法》中明确规定只能由法律调整的事项也只能由全国人大及其常委会通过法律进行调整,即专属立法权事项。如果全国人大及其常委会要将专属立法权事项中相对保留事项进行授权,其前提是这些保留事项尚未制定法律。全国人大及其常委会授权暂停法律适用明显违背这一前提,被授权暂停的法律明显是已然存在的,那么全国人大及其常委会就不能再对其进行授权。《立法法》第13条规定全国人大及其常委会可授权的事项是行政管理等领域的特定事项,虽然从字面上来说并没有明确涉及专属立法权事项,但从已有的实践可知,被授权暂停的法律中有专属于全国人大及其常委会的立法权事项,例如海关、金融等。也就是说,全国人大及其常委会即使有授权暂停法律适用的权力,也应该在遵循《立法法》规定的立法权限的前提下进行授权。

美国法学家博登海默说过:“规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格遵守,乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件。”^[33]全国人大及其常委会应当在《宪法》和《立法法》明确规定的立法权限内行使自己的立法职能,不能随意地为自己创设新的立法职权,也不能在违背法律明文规定的前提下随意地进行授权。立法权限范围是否确定,立法权是否受限制,也是衡量一个国家或政体是否实行民主制的一个标志。^[34]