基本评估方法

1.成本—收益分析法

成本—收益分析法之所以成为首选,主要在于统一化计量单位的优势。^[40]成本—收益分析法以“货币”作为“通约公式”,把自然属性不同的异质因素进行同质化处理,立法成本与收益得以用相同度量标准进行表示,形成“全要素”完整运算框架,进而就可以判断一项立法选择是否真正会带来社会整体福利水平上的增量影响。然而,成本—收益分析法始终面临伦理道德层面的批判。很多学者质疑,对于货币作为等价物的信赖,真的足以渗透到生命、健康、精神、幸福、人性温暖等软性变量的评价领域?^[41]此外,成本—收益分析法严格的量化标准也存在技术层面的操作难题,例如,安全的社会环境、优质的空气质量等收益因素似乎也难以找到一个合理的货币化标准。然而不可否认,“也正是那些难以货币量化的因素,往往对于立法决策而言却又是至关重要的”。^[42]因此,在立法成本收益评估实践中也未见任何一个国家对成本与收益的货币化处理作出过于机械式的规定。^[43]《加拿大成本收益评估指南:规制提案》中作出如下要求:“当立法收益难以通过合理的货币价值加以表示时,应当使用成本有效性分析作出明智的选择。”^[44]

2.成本有效性分析法

成本有效性分析法是对不同方案在特定立法目标上的“作用力”进行比较,仅要求对立法成本进行货币量化处理,用非货币的自然单位表征特定立法收益。在具体应用中,既可以比较不同方案在实现单位收益时的成本支出,也可以比较不同方案在支出单位成本时取得的收益,其实质是以单位成本指数的“技术效率性”作为绩效标准。因此,“成本有效性分析法与成本—收益分析法的主要区别在于:成本—收益分析法必须对所有变量因素进行货币化处理,而成本有效性分析法无需对健康和生命等因素的经济价值作出评估”。^[45]成本有效性分析法的“半量化”分析模式有效延伸了立法成本收益评估制度的可适用性,在有关社会生活、环境保护等领域立法的评估中大有可为。然而,在这种“半量化”评估框架之下,成本与收益分别以货币单位和非货币单位计量,不同类型收益分别以不同自然单位计量,必然导致其整合能力严重不足。首先,成本与收益之间不可化约,这就导致其只能通过纵向作比的方式得出相对有效指数而无法通过横向作差的方式得出绝对收益差额;其次,异类收益之间不可化约,在多目标立法方案的评估上存在适用难题。因此,鉴于成本有效性分析法难以对立法成本与收益作出总体性认定,其主要功能也就基本定位于通过有限范围内的评估工作对明显低效的方案予以排除。在加拿大的实践中,“成本有效性分析法是随着对成本—收益分析法的批判和弥补成本—收益分析法的缺陷而出现的,被视为是成本—收益分析法的一种补充或者替代,只有在成本—收益分析法无法准确以货币形式量化的情况下,才考虑适用成本有效性分析”。^[46](https://www.daowen.com)

3.成本—效用分析法

成本—效用分析法是成本有效性分析法的“改良版”,它通过统计个体偏好信息所表达的对于多重立法目标追求的总体满意度,把多样化收益进行加权调整组合成综合性收益指标。如果说成本—收益分析法是把所有收益统一到货币尺度上的“质的转化”,那么成本—效用分析法则是多重收益归并整合基础上的“量的统一”。例如,对于生命健康这一收益因素的评估,生命长度延长可以作为一项效用指标。然而单纯的时间长度显然不能完全代表生命健康的价值,科学的收益评估指标必然还涉及对于健康状况的质量要求。在《加拿大成本收益评估指南:规制提案》中,以质量调整生命年为例说明了成本—效用分析法对于成本有效性分析法的改进。质量调整生命年(QALYS)是用于生命健康收益评价的综合指标,由赫伯特·E.卡拉曼(Herbert E.Klarman)及其同事于20世纪60年代首次提出。^[47]如果以0代表死亡,以1代表完全健康,0—1之间则表示中间状态,如此便构建出用以表示年度生命质量的权重系统,生命健康收益就可以定义为由年度状况及持续年限所构成的质量调整生命年,那么成本—效用分析也就是不同立法方案实现单位质量调整生命年成本的比较。表2为三种分析法的对比。

表2　加拿大立法成本收益评估的基本方法框架