授权立法监督标准
1.授权立法实质性审查
(1)有明确的授权目的和原则
每个授权行为都必须有明确的授权目的和原则,没有授权目的和原则就不可能有相对应的授权范围,这个目的和原则指导授权立法从起草到颁布的整个过程,防止授权立法违背立法机关的立法意图,滥用立法权,使其难以进行监督。《立法法》明确规定了授权决定必须明确授权的目的。
(2)有明确的授权事项、范围
授权机关对被授权机关的授权要符合“一事一授权”的原则,对具体的授权事项作较为明确的规定,如果不能对具体授权事项作说明就要对不可授权的事项作规定。《立法法》并未明确规定“一事一授权”的原则,但规定了不可授权的事项范围。《立法法》第8条规定的11个事项及范围只能制定法律,不能授权立法,第9条规定第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会可以作决定,授权国务院根据实际需要,对其中部分事项先行制定行政法规,但是对于犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
(3)有明确的授权期限
授权立法出现的初衷就是为了使行政机关能及时应对某些突发性、多变性的社会问题。因此其与行政行为一样都具有暂时性、不稳定性的特点。不对授权立法作时间的限制,无疑给予行政机关将行政行为上升为国家法律的权力,威胁立法机关的权威性,因而需有明确的授权期限。(https://www.daowen.com)
《立法法》对授权立法期限作了明确的限制,即在5年以内,除非另有规定。而且还规定了被授权机关应当在届满前的6个月,向授权机关告知实施的情况,还要提出需要制定相应法律的意见;如果有需要继续授权的,向全国人大及其常委会提出意见,然后由其决定。如果制定法律的条件成熟,全国人大及其常委会应当制定法律,制定后终止授权立法的实施。
(4)是否存在再授权的行为[7]
授权立法是一种限制性立法,法无明文规定不可为,这是行政行为的最重要准则。授权立法也是一种特殊的行政行为,必须对其严格限制,对授权行为进行再授权实质上违反了上述准则,授权立法是分权原则的突破,必须对其严格限制。被授权机关把自身得到授权的权力让渡给其他组织,实际上等于再实施授权,被授权机关成为授权机构,但没有《宪法》和授权法的规定,因而再授权行为是无效的。
另外,再授权会导致授权行为的滥用,如果没有对授权立法规定范围标准,客观上剥夺了立法机关的立法权。因此授权立法无授权法明文规定不得再转让,由直接的承接机关自己制定,除非有授权机关的明确规定,否则包括基于再转让授权制定的授权立法和再转让的授权行为无效。《立法法》规定被授权机关需要严格地按照授权机关授予其的立法权行动,被授权机关不能将被授予的权力再转授给其他机关。
2.授权立法程序性审查
对授权立法制定的程序进行监督是控制授权立法、防止授权立法权滥用的重要手段。因此授权立法必须按严格统一的程序制定,以防止行政权滥用。[8]对制定程序作规定的,制定授权立法时就必须严格遵守。授权立法程序性审查标准主要包括三个方面:首先是公开,授权立法在制定的过程中必须公开透明,保证信息充分真实,保证草案的制定、审核、表决、通过等程序公开。其次是要有公众参与,授权立法可能会对公民不利时,应当听取公民的意见,公众有知情、参与、表达和监督权。最后,授权立法制定的程序虽然可以与职权立法有所不同,可以作相应的简化,但也必须严格按照授权法规定的程序制定。在国外的实践中,比如法国行政部门制定的法令、条例在缺乏权限时被宣布无效;而行政部门没有遵守必要程序时,授权立法会被以形式缺陷为理由撤销。