审议辩论制度与议决制度缺失

1.审议辩论制度缺位

辩论制度是审议参与要素的重要组成部分,也是贯彻审议科学理念的重要制度依托。“立法案的审议往往仅具讨论的意义而不具有辩论的形态。立法程序的交涉性和合议性差势必会影响到立法的科学性。因而,有必要在立法程序中建立法案辩论制度,真正实现充分的交涉和合议。”^[9]在西方现代化议会体制中,审议法案最重要的方式是辩论,而中国地方立法审议则没有辩论,只有讨论。待审议法案所要维护的是某些或某类利益,而最终利益的形成只有在各方利益形成良性互动的前提下才被认为是合理的。这一合理性要求可以通过辩论制度达到,比如英国详细备至的辩论规则,法德等国样式多变的辩论形式已经发展得较为完善。^[10]在中国地方立法审议实践中,审议辩论制度的缺失使得选民的利益不能得到有效的表达与论证,这已严重影响法案审议的正当性。中国地方立法审议辩论制度缺失主要表现在以下两个方面。首先,审议主体组成人员之间论辩不够充分。其次,与提案主体之间缺乏对抗性。根据中国的相关法律规定,审议主体和提案主体之间的沟通渠道是单行线,双方之间难以形成双向的沟通与对抗。实践中,只有当审议主体询问时,提案主体才能对相关问题的情况进行介绍。双方之间没有“互通”,这无疑会降低审议质量,造成对审议科学理念的侵害。

法案审议的最终目的是就待审议法案的必要性、可行性等问题达成共识,而共识不应当是由外力形成,而应当是通过各方充分的沟通与说服形成。^[11]中国地方立法审议方式主要是分组讨论等讨论机制,合作但不对立,讨论但不辩论的形式是其典型特征。中国地方立法审议方式在理论上主要包括分组审议、联组审议以及全体会议审议等。从中国地方立法审议实践层面看,分组会议无疑是审议主体最普遍选择的审议方式。结合中国当下地方立法审议现状,分组会议能够提供审议主体以参与程度最高的审议方式,符合审议效率理念。但同时,人为地将审议主体组成人员划分为各个审议小组,妨碍了审议主体组成人员在更大范围上形成合意。从各地相关法规的制定情况看,大部分地方仅对联组会议的适用条件做出了粗疏的规定,而对其具体适用情形并没有明文规定。因此在各地的立法审议实践中,联组会议并没有被审议主体经常采纳。(https://www.daowen.com)

2.审议议决制度失位

议决制度属于地方立法审议参与要素架构体系,体现着对审议效率理念的尊重。在中国地方立法审议实践中,对审议效率理念的侵犯主要表现在审议议决制度的缺失,而议决制度缺失正是审议要素不完整的直接体现。议决制度不应只存在于作为立法程序之一的法案表决环节,也应当引入到审议环节中。“审”的目的在于“议”,而“议”的目的在于最终形成一个具备合意性的法案。这有赖于审议主体组成人员对于相关问题达成合意,否则,基于法案本身的体系化构造,某项待审议问题的讨论有赖于其他问题的推定,而推定的前提即其基本问题的确定性,即对于该项问题审议主体组成人员已经达成合意,否则,审议效率理念就无法得到落实。“‘议’和‘决’通常不可分离,‘边议边决’贯穿于立法过程的每一环节”,是其他国家代议机构立法程序中的常态。^[12]

法案审议制度设计的初衷在于达成“公意”的法案,以期公民认可并自觉遵守。因此程序设计上自然要围绕“公意”进行。理性的辩论确实可以保障审议程序的民主性和正当性,但未必能够在有限的时间内达到“一致的偏好”。迟到的正义即非正义,如果法案审议有违审议效率理念,则除法案审议本身以外的合意机制就要被开发出来。中国也形成了一些审议中的表决惯例,比如无记名投票等方式。^[13]但是在目前地方立法审议实践中,审议主体更多的情况下是对法案审而不议,一些看似审议过程的议决实际上却是某些核心权力部门擅自决定的。在当下中国地方立法审议实践中,分组会议是审议主体组成人员讨论法案的主要形式。这种制度设计可以更好地保障审议主体组成人员的发言权利,从当下地方审议现状来看是符合审议效率理念的。但是它同样也会阻碍审议“公意”的形成,小组与小组之间往往无法进行交流,因而难以形成对“公意”的审议合力。这直接导致经过“审”的法案内容没有经过适当的议决程序得到固定,故而难以对整个法案审议活动形成阶段性的、具有约束力的审议成果。