国内立法前评估标准的现状
1.国内规范性法律文件中关于立法前评估标准的规定
2015年的《立法法修正案》中首次在法律中提及立法前评估,明确规定:“……可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。”本条文没有列举所有的评估标准,也没有提供具体的配套实施细则,只是重点列举了四项总体评估标准。加之,该规定作为任意性规范,没有必须实施的强制性,所以,该规定本质上是一种倡导性规定,主要作用在于允许、鼓励中央立法机关和地方立法机关尝试、实施立法前评估。事实上,《立法法》的修正的确对地方立法机关具有指引作用。目前,已有地方立法机关响应《立法法》精神,以规范性文件形式的方法确定立法前评估制度。如2016年《深圳市制定法规条例》修正案,正是为了与《立法法修正案》相衔接才加入了立法表决前评估制度。
关于立法前评估的地方立法走在中央立法前列,已经有一些地方立法机关以规范性法律文件的形式把立法前评估制度确立为必经的立法程序,并规定了部分操作细则。经笔者统计,共有11个规范性文件明确对立法前评估作出了具体规定。[4]其具体评估标准见表1。
表1 国内规范性文件中的立法前评估标准
续表
尽管,立法前评估在我国的发展历史还比较短,但上述地方立法中已经有一些完整、系统的做法,尤其是浙江省的做法。浙江省《政府立法项目前评估规则》规定立法项目原则上都需要进行立法前评估,而且评估内容考虑到一级评估标准的细化标准,在评估内容中突出一级标准下需要重点评估的内容。比如,浙江省《政府立法项目前评估规则》确定立法合法性标准后,要求评估拟采取的措施是否与现有相关规定重复、抵触或者不协调;确定立法必要性的标准后,要求评估拟采取措施对经济发展、公共安全、生态环境等方面可能产生的利弊影响;确定立法可行性的标准后,要求评估拟采取的措施是否会增加相关主体的义务、负担。这种将一级标准、二级标准分开的模式,一方面有利于确立评估的总体内容或者总体目标,弥补具体细则不能涵盖的缺漏,另一方面有利于细化一级评估标准,提高评估标准的可操作性,值得参考、借鉴。(https://www.daowen.com)
2.国内中央立法实践中关于立法前评估标准的做法
2013年后,关于立法前评估的实践逐渐增多,其中不仅实施立法前评估的地区有所增加,而且评估对象的效力位阶更是达到了法律层面。全国人大常委会分别于2013年4月对《旅游法(草案)》、5月对《特种设备安全法(草案)》、8月对《消费者权益保护法修正案(草案)》和《商标法修正案(草案)》进行评估。采用的评估标准均是可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题,与上文《立法法修正案》中立法前评估标准相同。在2014年全国人大常委会对《军事设施保护法修正案(草案)》进行立法前评估时的评估标准也与上述2013年的相同。2017年4月,全国人大常委会对《测绘法修订(草案)》进行评估,采用的标准亦是可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题这四个方面。
由此可知,无论是《立法法》的规定,还是对法律草案的评估实践,中央立法前评估标准主要使用“可行性”“出台时机”“立法的可能影响”“实施中可能出现的问题”这四个标准。对于为何使用上述标准,姜明安解释道:“在我们过去的立法实践中,一些地方和部门均存在草率立法,缺少立法可行性和风险评估机制,导致立法不科学、不合理,给国家利益、社会公共利益和公民个人、组织利益造成损害、损失的情况。为解决这一问题,提高立法的科学性,这次《立法法》修正特别加强了对立法的可行性评价、立法前评估……”简言之,即是为了防止“拍脑袋作决策”。
3.国内地方立法实践中关于立法前评估标准的做法
自2011年青岛市首次正式以“立法前评估”名称实施评估工作以来,越来越多的省、市采用立法前评估以提高立法质量,但大多数实施方式仍是针对特定草案进行评估,少有地方将其纳入立法程序的必经环节,使其成为一种常态化、制度化的必经程序。因而各地的立法前评估制度在某些具体实施细节上会存在差异,其中,评估标准的内容正是差异较多的地方,详见表2。
表2 地方立法实践中的立法前评估标准
