协商民主理论下利益衡量的工具选择
协商民主的另一个核心问题是研究民主政府下组织的自治与控制,这与利益衡量方法论对立法机关的要求相一致,也就是说立法机关需要有一定程度的自治[9],即独立性,同时也要受到控制[10],避免滥用权力。考虑到工具本身要具有科学性和操作性,本文在这一部分选用了协商民主中的“自治与控制”这一理论侧面,结合纳什均衡法则,对我国地方立法中的利益衡量工具作出具体分析和适用。
1.在利益衡量中引入纳什均衡法则
如果把纳什均衡法则应用到立法活动中去,就存在这样一个问题,即立法活动究竟是一种合作博弈还是一种非合作博弈?笔者认为,由于立法活动的复杂性,不能简单地将其归纳为合作博弈抑或是非合作博弈,而要根据参与立法的主体和立法的不同阶段作相应的划分,在应用纳什均衡法则时也要参照具体情况适用不同的法则。首先,毋庸置疑的是,公民与公民之间是一种非合作博弈,公民的偏好往往是作出相对有利于自己的利益选择;其次,即便是在“理性公民”的前提下,公民与社会之间也应当是一种不完全的合作博弈,即公民个人利益与社会公共利益不再相互对立,而是在某一普遍程度上存在着基本认同;最后,“理性公民”与立法机关应当是一种完全意义上的合作博弈。根据社会契约理论的观点,国家和政府的产生源于公民将属于自己的权力让渡给国家公权力机关,由其代表自己的意志并代为行使自己的权力,实际上就是国家与公民间在权力运行范围内的合作。而立法活动往往意味着对现有资源下的利益分配问题,这也与合作博弈的范畴相一致。我们可以将其适当转化为这样的观点:立法活动是公民进行利益诉求的载体,立法通过则代表着全体公民在立法博弈过程中最终得到了一种相对均衡的解,立法未通过则代表着利益分配显失公平,无法达成合意。
纳什均衡研究的是在众多参与者中,每个人依据其他人已经作出或预想其可能会作出的策略选择,实现最优期望。如果任何一个参与者的行为都是对于对手策略的唯一的最优反应,那么这种均衡就是严格的。严格均衡的最大意义在于其稳定性,然而这种均衡在现实中未必会存在。当纳什均衡中的收益函数在某种程度之内发生变动时,并不会对已经形成的均衡产生影响,超出一定的限度就势必会令各参与者重新进行策略选择。具体到立法活动中,如果制定法律法规时没有最终形成利益均衡,在实践中就必然会出现实施难、执行难等现象,甚至强化和固化利益冲突,带来潜在的不稳定因素,此时的法律法规就到了必须要修改的地步。
2.以“自治”和“控制”为双重维度的利益衡量工具
张文显教授认为,权利和义务两者之间偏废任何一个方面,都难以使法律形成有效的利益调整机制。[11]而在协商民主的视角下,各个利益主体作为平等参与立法的主体,立法机关是受到各方利益诉求“自治”或“控制”的客体——立法机关根据对各方利益的衡量最终制定出能够被各个利益主体所接受的法律法规。从反向角度来说,自治与控制似乎并不能与一般意义上的权利、义务相对应,只能说法律法规中所体现的权利义务仅是反映对立法机关的自治与控制的一个侧面,对于自治与控制的分析还需要更为细化的标准。
由于资源的有限性,无论是公权力主体还是私权利主体都不能对立法机关一味地享有控制或纯粹的自治,控制与自治的程度在一定领域内是此消彼长、相互制约的。对于一部立法来说,如果立法机关对某一利益主体的自治度为0,就说明立法机关完全考虑了该主体的利益,该利益主体在该领域中只享有权利而没有相应的义务,这在法理学上是不成立的。对于不同的立法领域,各方主体对立法机关控制度与自治度的不同直接体现了立法过程中立法机关对个人利益、群体利益和公共利益的倾向性。(https://www.daowen.com)
在上述前提下,确定一部立法的利益冲突点之后,针对各方利益诉求综合分析一部地方立法在制定过程当中所表现出的利益衡量,我们可以作出如下设定:
(1)如果一项法律条文中直接为公民赋予权利或为公权力主体增设权力,则立法机关受到二者的控制度均为“1”[12];
(2)如果直接规定了某一主体不得从事某项活动或设定某项义务,则该主体对立法机关的自治度为“1”,有着利益冲突的另一主体对立法机关的控制度为“1”,对没有利益冲突的主体没有影响;
(3)如果某一条文的内容是某个主体应当如何从事某项公共事务,则需要区别对待:一方面,该主体是在授权之下才获得了治理或参与社会公共事务的权力;另一方面,该主体在参与过程中需要遵从法律法规的具体规定。那么,我们认为立法机关受到该主体的控制度同样为“0.5”,自治度同样为“0.5”;
(4)如果一项法律条文仅是陈述性的表述,没有明显地倾向于任何一方主体,那么立法机关的自治度和控制度均为“0”。
那么判断一部立法是否达致了利益平衡的状态,主要体现为多个利益主体对立法机关的控制度是否均衡。如果是,则表明立法机关在利益衡量的过程中没有偏废任何一方的合法利益,并且能够使各方所代表的利益体系达到均势的状态。当立法者对法律法规进行修改的时候,通过加强或减弱各方利益主体的控制度与自治度去调整利益分配时,仍要尽量做到不“绝对减损”任何一方的现有利益。