落实地方立法的批准程序
设区的市地方立法的批准程序和违宪审查程序都是对立法的合法性进行审查,它们只是从不同角度来保障立法的合法性,它们的区别在于:设区的市地方立法的批准程序在立法生效前对立法进行合法性审查;而违宪审查程序在立法生效以后对立法进行合法和合宪性审查。《立法法》第72条规定的批准程序主要包括两方面:不抵触上位法和批准主体在四个月内批准。
1.批准审查的原则
在我国法律体系中,现实情况下如果各个位阶的法律能够“各守其位”的话,那么,我国的法律体系将不会有什么冲突和矛盾。但是,往往事与愿违,不同位阶的法律是由不同主体制定的,不同主体之间对于立法知识的掌握是有差距的,现实中往往会出现低位阶的法律中出现了应当由高位阶法律规定的内容。因此必须尽可能地通过一些制度避免这种情况的发生。这就需要从实体上和程序上框定各个位阶的法律的权限范围。程序上的制度是我国立法层面的批准制度,而实体上的制度则是立法的不抵触原则。不抵触原则包括法律保留原则和法律优先原则。
《立法法》并没有使用“法律保留”的字眼,而使用了“不抵触”。《立法法》第8条列举了10类事项只能制定法律,因为这10类事项属于全国性事项并且事关重大,不宜制定低位阶的法文件,除了全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第11项是本条不完全列举下的兜底条款,与上述10项属于全国性事项并且事关重大的类似事项也应当制定法律而不能制定低位阶的法文件。比如,行政许可事关公民的权利,《立法法》虽然没有在第8条列明行政许可,但是行政许可与这10项内容类似,都是属于全国性事项并且事关重大,因此2003年全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国行政许可法》。设区的市制定的地方性法规属于低位阶的法律,应当遵循法律保留原则,当然不能制定《立法法》第8条规定的事项,但是它可以为了执行法律而规定上述内容。比如,犯罪与刑罚的事项应当制定法律,并且1997年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国刑法》,其中并没有规定“做梦杀人是犯罪”,设区的市的人大及其常委会就不能制定地方性法规规定“做梦杀人是犯罪”;物权制度属于民事基本制度,应当制定法律,但是为了执行这一项民事基本制度,地方可以制定配套的制度,苏州市人大常委会就在2004年制定了《苏州市城市房屋权属登记条例》。(https://www.daowen.com)
《立法法》也没有使用“法律优先”的字眼,而是以消极的态度来解决不同位阶法律之间的矛盾。轨道交通是一个城市解决城市交通问题、形成完善的科学合理的交通体系的重要举措,而《立法法》第8条中并没有把它列为法律保留的事项,所以设区的市的人大及其常委会有权就本市的轨道交通制定地方性法规,比如2014年南京市人大常委会就制定了《南京市轨道交通条例》,以规范本市快速发展的轨道交通建设和运营。虽然目前来看轨道交通的建设属于地方性事务而非全国性事务,也就没有必要制定一部“中华人民共和国轨道交通法”,但是随着轨道交通的飞速发展,尤其是轨道交通出现了跨地区建设和运营,国家为了提高城市轨道建设的规模和标准,亦有可能制定一部“中华人民共和国轨道交通法”,那时《南京市轨道交通条例》如果有同“中华人民共和国轨道交通法”相抵触的规定,则为无效,南京市人大常委会应当及时予以修改或者废止。
2.批准的时间
毫无疑问,设区的市人大及其常委会制定的地方性法规的批准主体是省级人大常委会。设区的市人大及其常委会制定地方性法规后,应当将文本报送给省级人大常委会,省级人大常委会应当对所报送的立法文本进行合法性审查。而四个月期限的始期应该为省级人大常委会收到设区的市的立法文本当日的第二日,终期为始期后第四个月对应的始期日的前一日,若没有相对应的日期,则终期为始期后第四个月的最后一日。比如:省级人大常委会在2016年6月6日收到设区的市的立法文本,省级人大应当在2016年10月6日前作出批准与否的决定。而且省级人大常委会不批准设区的市地方性法规的唯一情况,是设区的市报送的地方性法规不合法,与上位法相抵触。
省级人大的这种批准程序承担的功能,并不局限于完成设区的市地方立法,使设区的市地方性法规生效,更重要的功能在于,这种批准程序是对设区的市地方立法权限的监督和确认。省级人大常委会批准设区的市所报送的法律文本,实际上是对设区的市地方立法权限明细化的一种过程。如果所报送的法律文本与上位法相抵触,那么,省级人大常委会将不批准,这种批准程序就承担着设区的市地方立法权限明细化的纠错功能;如果所报送的法律文本与上位法不相抵触,那么,省级人大常委会将在四个月内批准,这种批准程序就承担着设区的市地方立法权限明细化的确认功能。因此,省级人大常委会的这种批准程序也可以说是设区的市地方立法权限明细化的程序。