授权立法监督机制方式存在的问题
1.未能有效实施备案审查
在我国授权立法实践中,备案制度是最主要最常用的监督方式。备案制度的目的是为了更好地对授权立法监督管理,对被授权机关立法状况进行全面的了解。《立法法》第97条第5款规定根据授权制定的法规应当30天内报授权决定规定的机关备案。
在授权立法的监督中,备案制度一直是个薄弱的环节,一个完善的备案制度对授权立法的审查,包括是否越权、是否遵守立法程序、审查完成后决定是否有效。我国授权立法实践之初,对授权立法的备案只是单纯的备案,并没有对授权立法内容进行实质的审查,直到1993年后才规定对备案的地方法规进行审查,由专门委员会审查提出意见,由被授权机关进行纠正或责令停止实施。[14]但是,这种备案制度并没有明确授权机关是否具有在备案时对授权立法审查的义务。在审查中提出纠正意见或要求停止实施,被授权机关没有执行的,有哪些救济的途径并没有明确规定。目前,授权立法的备案制度仍停留在备份留查阶段,对授权立法的备份不是其生效的必经程序。反观英国议会和法国的行政法院,都要求备案作为该授权立法生效的条件之一,如果在审查过程中发现授权立法内容有违反宪法和法律规定情况的,可以不予备案。因此我国的备案制度起不到对授权立法事前监督的作用。另外,在实施备案的过程中缺少备案的具体程序,如备案的形式。对于备案程序的具体规定,只是规定了时间,其他程序性规定仍然欠缺,使其意义大打折扣。从备案制度设立以来,全国人大常委会到目前为止还没有行使过一次不予备案的权力,起不到其应有的作用。
2.法规裁决申请主体范围有限
新修正《立法法》第98条规定国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大及其常委会对违反宪法法律的授权立法,可以提出审查要求;上述机关以外的其他机关、社会团体、单位和个人,也可以提出审查建议。
《立法法》虽然明确规定法规裁决制度,但仍有不足的地方。[15]一个重要因素是申请审查的主体范围较小,除了《立法法》第96条规定的几个可以要求进行审查的机关外,其余只能提出审查建议。对于审查建议,法律并未规定全国人大常委会必须提起审查,而可以要求全国人大常委会审查的几个机关在实践中也很少提出审查要求。这使得申请全国人大常委会对授权立法裁决的主体极其有限,这无疑限制了裁决制度的发挥。
另外,出于党派政治、分权的传统和职业议员等原因,在国外授权立法的实践中,申请授权机关对授权立法审查的主体,议会的议员占了大多数,这样对审查授权立法的提议更加具有专业性和可操作性。而我国,虽然理论上人大代表可以提出审查提案,但由于全国人大常委会会期短暂,任务繁重,一般性议案很难进入议事的日程,对授权立法进行审查的议案就更加困难了。另外,一般的公民没有强制全国人大常委会答复的权力,难以启动审查程序。(https://www.daowen.com)
影响法规裁决制度发挥的另一个重要因素,是我国法律性文件多种多样,包括法律、法规、规章等,规范性文件位阶属性比较混乱。被授权机关制定出的法律性文件各式各样,尤其是在再授权存在的情况下,更加混乱不统一。被授权机关制定的授权立法位阶属性依然存在着争论,授权立法与职权立法的法律位阶未能明确,是否违反上位法存在着争议。这也增加了全国人大常委会对授权立法进行裁决的难度。
3.未能真正建立批准制度
前文已经说明《立法法》并未规定授权机关拥有授权立法批准权,但是批准制度在授权立法实践中也是存在的。[16]批准制度主要出现在全国人大及其常委会对最高行政机关国务院的授权中。1954年《宪法》并没有规定国务院有制定行政法规的权力,在1982年《宪法》颁布前,曾出现全国人大常委会授权国务院制定法律性文件,制定后经全国人大常委会批准生效颁布的情况,比如1978年的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》。在1982年《宪法》颁布后,国务院拥有制定行政法规的权力,对其授权制定再批准的情况很少出现了,但是在全国人大常委会对国务院各部委的授权中,各部委制定授权立法后经国务院批准生效的情况比较普遍。这种批准制度的特点是监督的权力从立法机关转移到行政机关。批准制度的设置是对行政机关进行监督,不仅仅是对行政机关内部机构的监督,而国务院或其部委都是行政机关,将批准权力转移到国务院,实质上等于全国人大常委会放弃了批准权。在实践中,全国人大常委会还没有运用过批准权对授权国务院制定的行政法规进行监督。
放眼看国外授权立法实践,同是立法机关为监督主体的英国,议会对授权立法的监督是以批准制度为主的。与单纯的、不作任何决定的备案制度相比,批准制度要求授权立法在生效前经过批准,在此过程中要对授权立法进行合宪性、合法性的全面审查,这样能够达到直接控制监督行政行为的目的,是限制行政行为最重要和最有效的手段。批准制度在授权立法监督体系中十分重要,尤其体现在对行政机关制定财政工商税收及公民权利相关范围的授权立法,属于这些范围的授权立法需要立法机关对其审查批准后方可生效。
另外,对于地方的授权立法,长期没有批准制度,运用最多的是未能发挥其作用的备案审查制度。在这种情况下,地方政府的授权立法极有可能和法律相冲突,破坏法律体系的统一性。当然授权机关在授权时也对适用的地区范围进行了限制,只能在本地区施行,但因为没有在颁布前对合法性和合宪性进行全面的审查,在实施中极容易出现争议。
《立法法》只是间接规定了省级人大常委会对市级人大及其常委会的授权立法可以实施批准制度。这对地方授权立法的监督作用和力度远远不足。毕竟不是授权机关直接对其批准,其审查的专业性不能和制定法律的授权机关相比,同时在其生效前也很难对其合法性和合宪性进行全面的审查,在实际中也容易出现其授权立法和法律相冲突的情况。