六、结 语
我国社会主义法律体系基本形成的背景下,立法质量与数量失衡的矛盾日益突出,走向更加精细化的评估式立法时代已然是必然之势。正如霍姆斯所言:“法律研究的未来属于经济学家和统计学家,而非研究‘白纸黑字’的律师。”[65]“在中国进一步深化改革开放的特殊历史时期,对诸多问题的分析判断和讨论已经不能简单地凭借人们对价值立场的认定和以往的感性经验,而是需要坚实的社会科学理论工具。”[66]因此,在数量型立法向质量型立法的转轨过程中,立法成本收益评估恰好提供了一种由“粗放”到“精细”的可循路径。
近十余年来,我国对于立法成本收益评估不乏代表性探索,但整体上呈现出更多运动化、形式化色彩。[67]当前阶段,无论是理论研究还是评估实践都明显准备不足,难以应对立法成本收益评估多学科知识整合与技术应用的挑战,更欠缺比较成熟的发展思路。[68]从加拿大的经验中可以发现,立法成本收益评估需要在循序渐进中扎实有效地推进制度建设,这需要一个长期的探索过程。就起步阶段的制度借鉴而言,也需要立足本国立法体制基础之上对他国经验进行“嵌入性”分析与考量;而不假思索地制度移植则难免沦为徒有其表的政治模仿秀,使立法成本收益评估工作成为“填表”与“画钩”的形象工程。面对当前我国立法成本收益评估制度建设止步不前的困境,或许我们应当回到最初的起点上反思我们对立法成本收益评估工作的认识是否客观,是否全面,答案也许就在其中。本文以加拿大为例,以微观聚焦的视角对其立法成本收益评估的主体、对象、范围、程序以及方法进行全面剖析,正当属此意。
【注释】
[1]艾宪东,山东大学宪法学与行政法学硕士,山东省泰安市中级人民法院法官助理。
[2]经济合作与发展组织,简称经合组织(OECD),是由36个市场经济国家组成的政府间国际经济组织,旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑战,并把握全球化带来的机遇。该组织成立于1961年,目前成员总数36个,总部设在法国巴黎。经合组织成员中,较早开展立法成本收益评估的制度化建设,实践经验较为丰富,制度运作比较成功的国家主要是美国、加拿大、英国、澳大利亚、德国、爱尔兰等。
[3]Coase.The Problem of Social Cost.Journal of Law and Economics,Vol.3 Oct.1960:44.
[4]参见赵雷:《行政立法评估之成本收益分析——美国经验与中国实践》,载《环球法律评论》2013年第6期,第136页。
[5][美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦:《法和经济学》,史晋川、董雪兵等译,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2012年版,第3页。
[6]OECD.Regulatory Reform in Canada-Government Capacity to Assure High Quality Regulation.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2002:10.
[7]新自由主义的代表主要包括弗莱堡学派、现代货币学派、理性预期学派、供给学派等,参见张千帆:《宪政、法治与经济发展》,北京大学出版社2004年版,第155页。
[8]OECD.Regulatory Reform:Experience From OECD Countries.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2009:18.
[9]OECD.Regulatory Impact Analysis:Best Practices in OECD Countries.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,1997:51.
[10]OECD.Regulatory Reform in Canada-Government Capacity to Assure High Quality Regulation.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2002:10.
[11]OECD.Regulatory Reform in Canada-Government Capacity to Assure High Quality Regulation.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2002:11.
[12]See Treasury Board of Canada Secretariat.RIAS Writer`s Guides,1992(8):25-38.
[13]汪全胜等:《立法后评估研究》,人民出版社2012年版,第179页。
[14]参见经济合作发展组织:《OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理》,陈伟译、高世楫校,法律出版社2006年版,第46页。
[15]参见吴浩、李向东:《国外规制影响分析制度》,中国法制出版社2010年版,第7页。
[16]See Treasury Board of Canada Secretariat.Cabinet Directive on Regulatory Management,2012 http://www.regulation.gc.ca,2015年8月9日访问。
[17]See Treasury Board of Canada Secretariat.Guide to the Federal Regulatory Development Process,http://www.tbs-sct.gc.ca,2015年8月7日访问。
[18]See Canada Statutory Instruments Act,R.S.C.1985,c.S-22.
[19]根据经合组织统计,各国立法成本收益评估适用范围基本上可概括为以下三种模式:(1)适用于议会制定的初级立法;(2)适用于从属性的行政机关制定的次级立法;(3)同时适用于初级立法与次级立法。
[20]See Apogee Research.Regulatory Reform Through Regulatory Impact Analysis:The Canadian Experience,Regulatory Impact Analysis:Best Practices in OECD Countries.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2015:37.
[21]此步骤的操作原则如下:(1)若上述各项指标中至少存在一项被评估为高成本,那么该项立法提案的整体影响也将被认定为高成本级别,那么该项立法提案就被定义为高成本方案;(2)若上述各项指标的评估未出现高成本级别,但存在至少一项中等成本级别,那么该项立法提案的整体影响将被认定为中等成本级别,那么该项立法提案就被定义为中等成本方案;(3)当且仅当上述指标对应的成本均属于低成本级别时,该项立法提案的整体影响才会被认定为低成本方案,此时该项立法提案被定义为低成本方案。
[22]Lauraine Chestnut,Robert Raucher,David Mills et al.A Good Practices Handbook for Managing Regulatory Impact Analyses.Policy Horizons Canada Working Papers,2012:2-18.
[23]See OECD.Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2008:46.
[24]周旺生、张建华主编:《立法技术手册》,中国法制出版社1999年版,第69页。
[25]See Treasury Board of Canada Secretariat.RIAS Writer’s Guide 2009,http://www.tbs-sct.gc.ca,2015年7月30日访问。
[26]See Treasury Board of Canada Secretariat.Assessing,Selecting and Implementing Instruments for Government Action,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月2日访问。
[27]吕世伦、谷春德:《西方政治法律思想史》(下),辽宁人民出版社1988年版,第168页。
[28][美]罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制》,沈宗灵、董世忠译,商务印书馆1984年版,第121页。
[29]See Treasury Board of Canada Secretariat.Cabinet Directive on Regulatory Management,2012,http://www.regulation.gc.ca,2015年8月9日访问。
[30]Richard A.Posner.Economic Analysis of Law.Chicago:Little,Brown and Company,1986:6.
[31]See Treasury Board of Canada Secretariat.Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposals,2007,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月2日访问。
[32]参见冯玉军:《法律的交易成本》,载《法制与社会发展》2001年第6期,第14—16页。
[33]需要注意的是,企业转嫁合规成本受到所处市场结构类型的约束,在垄断程度较高的市场结构中,企业更容易将合规成本转嫁给消费者;相对而言,竞争性市场结构中,规制成本则更多的以减少利润的形式由企业自己来承担。参见于立、张嫚:《美国政府规制成本及其经济影响分析》,载《世界经济》2002年第12期,第36页。(https://www.daowen.com)
[34]See Treasury Board of Canada Secretariat.Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposals,2007,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月2日访问。
[35]李林:《立法理论与制度》,中国法制出版社2005年版,第15页。
[36]高秦伟:《美国规制影响分析与行政法的发展》,载《环球法律评论》2012年第6期,第111页。
[37]汪全胜等:《立法后评估研究》,人民出版社2012年版,第42页。
[38]于立深:《成本效益分析方法在行政法上的运用——以〈行政许可法〉第20、21条为例》,载《公法研究》2005年第2期,第115页。
[39]张舫、毛素梅:《面向立法程序的个人选择——公共选择视角中多数原则的可能性及其限度》,载《大连海事大学学报(社会科学版)》2005年第4期,第16页。
[40]See Raphael Kasper.Cost-Benefit Analysis in Environmental Decision Making.45 Geo.Wash.L.Rev.1997,1015(8).
[41]蒋红珍:《政府规制政策评价中的成本收益分析》,载《浙江学刊》2011年第6期,第143页。
[42]See Apogee Research.Regulatory Reform Through Regulatory Impact Analysis:The Canadian Experience,Regulatory Impact Analysis:Best Practices in OECD Countries.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2015:37.
[43]Scott Jacobs.Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making.New York:Jacobs and Associates Inc.2006:34.
[44]Treasury Board of Canada Secretariat.Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposals,2007,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月12日访问。
[45]Weinstein M C,Stason W B.Foundations of Cost-effectiveness Analysis for Health and Medical Practices.The New England Journal of Medicine,1977,293(13):716-721.
[46]范军:《成本收益分析:基本理论与我国立法实践》,中国政法大学2009年硕士学位论文,第8页。
[47]See Herbert E Klarman.The Road to Cost-Errectiveness Analysis.The Milbank Memorial Fund Quarterly.Health and Soeiety,1982,60(4):585-603.
[48]范军:《立法成本收益分析:基本理论与我国立法实践》,中国政法大学2009年硕士学位论文,第13页。
[49]M.V.Pauly.Valuing Health Care Benefit in Money Terms.In F.A.Sloan(ed).Valuing Health Care:Costs,Benefits,and Effectiveness of Pharmaceuticals and Other Medical Technologies(pp.99-124).Cambridge,UK:Cambridge University Press,1995:105.
[50]See Treasury Board of Canada Secretariat.Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposals,2007,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月12日访问。
[51]See A.E.Boardman,D.H.Greenberg,A.R.Vining,D.L.Weimer.Cost-Benefit Analysis:Concepts and Practice.Upper Saddle River,NJ:Prentice Hall,1996:352-366.
[52]Lauraine Chestnut,Robert Raucher,David Mills,et al.A Good Practices Handbook for Managing Regulatory Impact Analyses.Policy Horizons Canada Working Papers,2012:3-19.
[53][美]威廉·N.邓恩:《公共政策分析导论》,谢明等译,中国人民大学出版社2002年版,第219页。
[54]必须加以说明的是,为不确定性参数指定最低值、最高值和中间值的通常性方法,并不能准确反映不确定性的本质特征。例如,如果一个参数是按照钟形曲线分布的,那么其中间值发生的可能性最大,而最低值和最高值发生的可能性都要小得多。
[55]参见张四明:《成本效益分析在政府决策上的应用与限制》,载《行政暨政策学报》2001年第3期,第57页。
[56]See Klaus Jacob,Johanna Ferretti,Anna-Lena Guske.Sustainability in Impact Assessment:A Review of Impact Assessment Systems in Selected OECD Countries and the European Commission,General Secretariat of Organisation for Economic Co-operation and Development,For Official Use SG/SD(2011)6/FINAL,34.
[57]See Treasury Board of Canada Secretariat.Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposals,2007,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月12日访问。
[58][美]亨利·M.莱文、帕特里克·J.麦克尤恩:《成本决定效益:成本—效益分析方法和应用》,金志农等译,中国林业出版社、北京希望电子出版社2005年版,第74页。
[59][美]亨利·M.莱文、帕特里克·J.麦克尤恩:《成本决定效益:成本—效益分析方法和应用》,金志农等译,中国林业出版社、北京希望电子出版社2005年版,第109页。
[60]See Treasury Board of Canada Secretariat.Canadian Cost-Benefit Analysis Guide:Regulatory Proposals,2007,http://www.regulation.gc.ca,2015年9月21日访问。
[61]See Canada Statutory Instruments Act,R.S.C.1985,c.S-22.
[62]参见汪全胜、张鹏:《加拿大立法过程中的公众咨询制度考察》,载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期,第95页。
[63]See OECD.Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development Publishing,2008:3.
[64]Scott Jacobs.Regulatory Impact Analysis in Regulatory Process,Method and Co-operation:Lessons for Canada from International Trends.Working Paper Series 026 of the Policy Research Initiative in the Government of Canada,June,2006:10.
[65]Oliver Wendell Holmes.The Path of Law.Haward Law Review,1897(10):460-461.
[66]王爱声:《立法过程:制度选择的进路》,中国人民大学出版社2009年版,序言页。
[67]比较有代表性的制度化探索例如(1)海南省政府于2005年发布《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》,明确要求:“起草法规和省政府规章,应当进行立法成本效益分析。”(2)山东省政府于2006年发布《山东省依法行政第四个五年规划(2006—2010年)》,提出:“探索政府立法项目的成本效益分析制度,在研究立法过程成本的基础上,积极探索立法项目实施后的执法成本和社会成本。”(3)沈阳市政府2006年发布《沈阳市人民政府规章制定办法》,明确要求:“报送市人民政府法制机构审核办理的规章草案应当包括:制定规章的成本效益分析报告。”(4)广东省政府于2009年发布《广东省政府规章立法后评估规定》,要求:“形成相对完善的政府规章成本效益分析制度。”
[68]参见蒋红珍:《政府规制政策评价中的成本收益分析》,载《浙江学刊》2011年第6期,第136页。