设区的市立法权限的进一步发展
1.问题:设区的市的立法权满足不充分
此次立法修改对立法体制的调整主要是在原有市级立法主体上进行了全面扩充,将所有的设区的市都划入了享有立法权的较大市的范围之内。这一修改可谓是对过去20多年来停止审批较大的市,而地方的“申大”竞争却愈演愈烈的首次正面回应。相比于过去,全国仅有少数较大的市享有地方立法权,将立法权平等地赋予所有设区的地级市,一定程度上满足了不同自治主体对自治手段需求的平等性,有利于弥合各地发展差距,实现地方治理与国家治理的良性互动。
与过去对待地方立法不同的是,此次立法在明确立法主体的同时对其权力行使的范围作了明确列举,将新获得地方立法权的设区的市的立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上。相比过去仅仅通过地方性事务划定地方立法的活动范围,正面列举市级立法权限对权力行使主体来说更加明朗、更有可操作性,但是哪些事项属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”仍存在较大的模糊性。
就城乡管理来说,其本身的内涵外延就具有极大的不确定性,从广义上来说,城市管理是市政府以城市为对象,为实现特定的目标对城市运转和发展所进行的控制行为的总和,包括城市基础设施管理、城市行政管理、城市经济管理、城市社会管理和环境管理等五个方面;狭义上的城市管理主要指市政管理,主要是政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和市政建设的控制、指导。[17]从《立法法》两次审稿文本中,我们推测,此处的城乡建设与管理应当是狭义上的理解。在《立法法》修正的一审稿中,对设区的市的立法权限表述是城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项,此处的城市管理是作为城市建设、市容卫生、环境保护的上位概念,意味着城市管理包括上述三方面。而在《立法法》修正的二审稿以及立法终审中,将城市管理置于与上述三方面平等的地位,可见对于城市管理在此只能作狭义理解,这就进一步压缩了设区的市的立法权限。
对设区的市的地方立法权做出如此严格的把控,最终能够多大程度上满足需要,则应对地方立法需求进行量化分析。对此,我们可以从此次修改之前就享有地方立法权的较大的市入手,统计其可以进行立法的四个方面在地方立法数量中所占的比重(见表1)。本文引用了程庆栋博士整理的比较具有代表性的几个城市的地方立法进行量化分析,从而对设区的市的立法需求进行预测。
表1 部分市地方性法规类别分析(2001—2012)[18]
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通过表1统计我们可以发现如下量化结论:表中四个城市共制定地方性法规分别是74件、77件、50件、59件,而城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护事项分别达到18件、16件、15件、16件,占地方立法的比重约24%、21%、30%和27%。从这一数据分析可以看出,此次立法修改虽然确实是从地方立法需求最旺盛的事项入手,但也仅仅满足了地方立法一半左右的需求。那么,另一半的立法需求该如何处理,成为地方立法发展不得不考虑的问题。
2.解决方式:适时适度扩大设区的市立法权限范围
与传统的管理思维模式不同的是治理模式下的秩序不再是凌驾于其他价值之上的最重要的价值追求,而正义成为治理现代化中最核心的价值,其他价值必须在正义之下相融实现。立法的过程就是对资源分配的过程,而立法权限的分配则是对资源分配权的分配,因此,可以说抓住了立法权限分配也就抓住了实现治理现代化的“牛鼻子”。
2000年《立法法》在立法权配置上开启了我国立法权体制的法治化时代,国家专属立法事项以及地方性事务的提出有效地贯彻了宪法规定的“维护社会主义法制统一”和“充分发挥地方积极性”的原则。但是2000年《立法法》在维护法制统一的指导思想下过分强调中央立法的权威,压制了地方立法创新的潜能。《立法法修正案(草案)》一审提交审议正好处于党的十八届三中全会和四中全会的时间维度之间,可以看出《立法法》的改革目标就是通过立法权限的调整从而适应既加强中央政府宏观调控职责和能力,又加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的要求。[19]而在我国的政治制度没有实质性改变的情况下,《立法法》对此只能做适当调整,一方面,《立法法》需要为地方立法松绑,以适应地方治理的需求;另一方面,这种松绑又必须在维护法制统一与地方治理中寻求平衡。因此,《立法法》对立法体制的调整必然是一种局部调整,甚至是一种适度的微调。
此次立法权体制的调整,看似是一步到位的放权背后其实是对市级立法权限的进一步收紧,反映出了立法者在维护法制统一与地方发展之间谨慎的考量。对于此前不享有立法权的设区的市而言,此次放权无论如何都是对地方治理需求的满足。而对立法权限实行较为严格的控制,并将设区的市制定地方性法规的具体步骤和时间,交由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,体现了国家对地方立法失范的预控,将地方立法循序渐进推开的思路。
立法的这一思路符合地方立法权下放初期对治理秩序的需求,但是秩序的维护并不能通过长期控制立法权限来实现,否则无异于回到了计划经济的管理模式。将地方立法权下放给地方自治主体以实现治理手段的多样性是地方治理现代化的必然要求,而这一下放,应当以有利于盘活地方资源为最终目标。这就要求地方立法权的下放要从立法主体和立法权限两方面同时扩大,让地方立法为地方治理提供更多的创新空间。就过去“申大”最为典型的温州、泉州、佛山等城市来说,之所以在面对激烈而漫长的“申大”之路从未放弃“申大”梦,就是因为经济的超前发展与法制建设缓慢已经制约了城市经济特别是区域经济的进一步发展。事实上,对地方立法权最为渴望的也正是集中于在经济上超前发展,城市经济发展特色性强的一些城市。这类城市除了对城市管理事项立法需求旺盛,还对社会经济管理事项以及为经济发展创设更好的法制环境表现出非常迫切的诉求。因此,对于未来地方立法发展来说,应当将设区的市的立法权限由城市管理逐步向社会管理发展,让地方立法真正成为调节地方经济社会关系的有效手段。其实立法对此也做了充分的考虑,因此在划定立法权限的基础上,为将来适时扩大其立法权限留出了豁口[20],从而为我们在时机成熟时适度逐步扩大其权限范围预留了空间。由此产生的地方立法对法制统一的威胁,应当更多地从立法技术上予以避免,应当着眼于突出人大立法的主导地位,完善批准、备案和审查制度,为地方立法扎紧制度的篱笆。