【集体建设用地使用权的法律适用】
集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。
本条来源
《物权法》第一百五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”本条延续了该规定，仅将“法等”改为“的”。
立法演变
物权编一审稿第一百五十四条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”二审稿将“法等”改为“的”。此后各稿延续了二审稿的规定。
条文释义
本条是关于集体所有土地作为建设用地处理规则的规定。
集体所有土地作为建设用地涉及集体所有土地的流转问题，这是一个在学术界以及实践中都存有极大争议的问题。本条针对集体土地作为建设用地未作具体规定，仅规定了集体所有土地作为建设用地的准用性规则，规定其“应当依照土地管理法等法律规定办理”。这样的做法为对集体所有土地作为建设用地作出进一步规定创设了空间。出于保护耕地的原因，国家对建设用地的总量进行控制管理，并且在现行法律中对将集体土地作为建设用地使用的有关条件进行严格的限制。一般而言，集体所有土地不能作为经营性建设用地进行直接流转。[15]
根据《土地管理法》《城市房地产管理法》等现行法的有关规定，集体土地作为建设用地的情形主要有以下两种。
其一，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设。此情形为直接将集体所有土地作为建设用地，现行法对该情形的适用条件进行了严格的限定。（1）权利主体须为本集体经济组织的成员或具有集体性质的乡镇企业；（2）使用目的应为兴办乡镇企业、建设村民住宅或建设乡（镇）村公共设施、公益事业；（3）须经法定程序予以批准。
其二，因城市建设需要被纳入到城市规划区内的集体所有土地，经依法征收转为国有土地，方可依法通过出让、划拨等方式将转为国有土地的集体土地作为建设用地使用。
法条关联
◆《土地管理法》
第四条 国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第五十九条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
第六十一条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
第六十三条 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
◆《慈善法》
第三条 本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：
（一）扶贫、济困；
（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；
（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；
（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；
（六）符合本法规定的其他公益活动。(https://www.daowen.com)
第八十五条 慈善组织开展本法第三条第一项、第二项规定的慈善活动需要慈善服务设施用地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地。慈善服务设施用地非经法定程序不得改变用途。
◆《城市房地产管理法》
第九条 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。
◆《土地管理法实施条例》
第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
◆《不动产登记暂行条例实施细则》
第二十五条 市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。
依照前款规定办理首次登记所需的权属来源、调查等登记材料，由人民政府有关部门组织获取。
第四十四条 依法取得集体建设用地使用权，可以单独申请集体建设用地使用权登记。
依法利用集体建设用地兴办企业，建设公共设施，从事公益事业等的，可以申请集体建设用地使用权及地上建筑物、构筑物所有权登记。
第四十五条 申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权首次登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：
（一）有批准权的人民政府批准用地的文件等土地权属来源材料；
（二）建设工程符合规划的材料；
（三）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；
（四）建设工程已竣工的材料；
（五）其他必要材料。
集体建设用地使用权首次登记完成后，申请人申请建筑物、构筑物所有权首次登记的，应当提交享有集体建设用地使用权的不动产权属证书。
第四十六条 申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：
（一）不动产权属证书；
（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料；
（三）其他必要材料。
因企业兼并、破产等原因致使集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权发生转移的，申请人应当持相关协议及有关部门的批准文件等相关材料，申请不动产转移登记。
[1] 王卫国等主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社2002年版，第160页。
[2] 侯银萍、吴纪平：《论集体经营性建设用地使用权的物权化改革》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2015年第4期，第133页。
[3] 王林清：《国有建设用地使用权出让合同性质辨析》，载《现代法学》2018年第3期，第44页。
[4] 高圣平：《论集体建设用地使用权的法律构造》，载《法学杂志》2019年第4期，第18页。
[5] 姚虹：《集体建设用地使用权流转的法律路径》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2018年第6期，第61页。
[6] 玉溪市中级人民法院（2016）云04民终字第1009号民事判决书。
[7] 最高人民法院物权法研究小组：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解和适用》，人民法院出版社2007年版，第445页。
[8] 参见梁慧星：《中国民法典草案建议稿附理由（物权编）》，法律出版社2004年版，第238页。
[9] 揭阳市人民法院（2017）粤52行初2号行政判决书。
[10] 参见王利明：《物权法研究（第四版）（下卷）》，中国人民大学出版社2016年版，第923页。
[11] 参见王利明：《住宅建设用地使用权自动续期规则》，载《清华法学》2017年第2期，第75页。
[12] 吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行终31号行政判决书。
[13] 最高人民法院物权法研究小组：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第451页。
[14] 海南省高级人民法院（2019）琼行终170号行政判决书。
[15] 温世扬：《集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新》，载《中国法学》2015年第4期，第70页。