怎样建立有中国特色的基本养老服务制度
建立有中国特色的基本养老服务制度，是一项宏大的系统工程，更是一项长期且艰巨的任务。根据我国老龄化社会独有的特点，基本养老服务制度将随经济发展不断建立和完善，基本养老服务制度建设，一个时期有一个时期的任务，一个阶段有一个阶段的目标，要分阶段定目标逐渐有序地推进。“十三五”期间基本养老服务制度建设有三项主要任务：
一是政府机构改革，整合部门职能。基本养老服务制度跨领域、跨部门、跨行业，要建立与之相适应的政府管理机构，必须改变思想、更新观念，从整体和动态上改革行政管理体制、联动区域发展、协调部门议事机制、创新一站式服务和基层民主方式，建立高效、便捷、有序的政府管理体制。
二是完善“三个层次”养老保险，建立长期照护保险制度。完善基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险（三个层次），发挥“三个层次”保险在基本养老服务制度中的基础作用，扩大企业年金规模和个人商业保险投保比率，促进“三个层次”养老保险均衡发展。探索建立中国特色的长期照护保险和税延型养老保险制度，优化养老保险结构、拓宽长期照护保险筹资渠道、规范个人缴费，建立与老龄人口发展相适应的养老保险制度。
三是完善基本养老服务制度。在未来相当长时期，将是“政府主导的混合经济社会福利模式”。混合经济体制的养老服务是指政府、社会、家庭和个人共同构成养老服务供给主体，要建立基本养老服务制度，必须明确政府在基本养老服务上的职责，厘清政府与社会、福利性与市场化之间的关系和界限，规范政府职责和市场行为，建立养老服务信誉评价体系，督促家庭履行赡养老年人义务，发挥家庭在基本养老制度建设中的基础作用。
（一）政府机构改革，整合部门职能
目前，我国的涉老工作管理体制是由党委领导的离退休老干部管理（各级老干部局）、政府各部门管理的老年产业和老龄工作议事协调机构三大系统组成，这种管理体制或以老年人服务对象划分，或以老年人服务性质划分，形成了职责交叉、功能重叠、政事不分、互相掣肘的管理体制。各级党委的离退休老干部部门，加强离退休干部的党组织建设，发挥各类社会组织服务功能，创造性地为离休干部服务，提高了离退老干部生活质量，满足了离退休干部的养老需求。但随着时间的推移，成立新中国前参加工作的老革命越来越少，离退休服务对象、服务方式都在转型发展。随着市场经济的发展，管理体制的改革，必须建立覆盖全体老人的与养老服务社会化、市场化相适应的管理体制，因此，改革现行的老干部管理体制势在必行。
政府与养老产业相关的有财政、发改、民政、人社、卫生计生、国土、住建、教育等8个部门，这些部门履行养老服务设施建设、土地规划、资金补贴、管理运营、医养结合及教育培训等职责，缺一不可。尤其是民政、人社和卫生计生部门肩负着发展养老服务业、提供老年护理服务、建立养老和照护保险的重任，推动医养保融合发展，建立老年人长期照护制度。实现“医养保统一”，必须打破部门壁垒，打通医疗、养老、保险体制上的障碍，重构医疗、养老、保险职能。建议政府重组养老服务职能部门，整合各部门职责，构建集医疗、养老、保险于一体的职能部门。老龄工作协调机构是社会福利制度的有效补充，是发展养老服务业的基础和保障，只能加强不能削弱，充分发挥老龄工作协调机制，有利于建设高效、规范的基本养老服务制度，建议将各级老龄工作协调机构纳入政府统一管辖，为更好更快地建立基本养老服务制度服务。
（二）完善“三个层次”养老保险，建立长期照护保险制度
“三个层次”养老保险是基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险。基本养老保险与失业保险、基本医疗保险（生育保险）、工伤保险等共同构成现代社会保险制度。第一层是基本养老保险。基本养老保险是依据法律法规强制建立和实施的保险制度，用人单位和劳动者依法缴纳养老保险费，在劳动者退休或因其他原因退出劳动岗位后，依法向其支付养老金等待遇，保障基本生活。第二层是企业年金。企业年金是企业根据自身经济实力和经济状况自愿建立，为企业职工提供一定程度退休收入保障的补充性养老金制度，企业年金是国家基本养老保险的重要补充。在现代社会保险制度中，企业年金又称“企业退休金计划”或“职业养老金计划”，是养老保险制度的重要组成部分。第三层是商业养老保险。商业养老保险是以生命或身体为保险对象，在被保险人年老退休或保期届满后，保险公司按合同规定支付养老金。目前，商业养老保险有年金保险、两全保险、定期保险、终身保险等。
长期照护保险制度是确保长期失能人员享有基本生活照料和与基本生活密切相关的日常护理等服务提供保障的社会保险制度。2016年人社部出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市开展长期护理保险制度试点，试点城市进行了探索和实践，取得了一些经验做法，打造了一批老年人长期照护保险试验示范区。概括起来主要包括：长期照护对象是参加职工基本医疗保险的老人；照护保险资金采取优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集，探索互助共济、责任共担的长期护理保险多渠道筹资机制；筹资标准根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因素，按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则确定。以上海市开展长期照护保险为例：一是统一老年照护需求评估体系，选择在徐汇、普陀、金山三区开展试点；二是照护保险覆盖全体老人，60岁及以上的职工医保退休人员和居民医保人员，由需求评估确定服务等级，享受长期护理保险；三是制定长期护理保险服务标准与规范，确定长期护理保险服务清单42项，包括协助进食、进水，手、足部清洁等基本生活照料，以及鼻饲、导尿等常用临床护理。上海市长期护理保险统计：养老机构的护理费用，长期护理保险基金支付85%；居家照护的服务费用，长期护理保险基金支付90%，享受护理保险的老人一个月报销可达4 000多元。
（三）完善基本养老服务制度
我国的社会福利制度是社会主义初级阶段的保障制度，我们的社会福利制度与经济发达国家有着相似的发展轨迹，将伴随着经济实力的不断增强而逐步完善。我国社会主义初级阶段福利制度的基本特征是覆盖面不广、保障水平不高、部分缺失和过分依赖家庭，现阶段社会福利制度及保障水平与欧美发达国家的差距比较大。40年前改革开放确立的以经济建设为中心的指导思想，经济发展成果多用于经济建设，在未来30年建设社会主义现代化强国进程中，经济发展的任务仍然很重，社会服务保障能力和服务水平亟待加强和提高，要达到欧美发达国家的社会福利水平，仍有很长的路要走。党的十九大报告提出：加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。我国的社会福利制度建设已经进入快车道，建设全民福利体制和建立多层次社会福利体制，初步形成了由政府兜底、社会资本和私人、自由市场导向构成的多层次立体式社会福利体制。目前，社会福利体制下的基本养老服务制度建设，要重点解决三个问题：一是确定基本养老服务对象；二是建立基本养老服务方式；三是加强基本养老服务监督管理。
1.基本养老服务对象。（1）60岁以上全体老年人及其基本养老服务需求，基本服务内容并不限于老年人需求评估、老年人健康管理、基本养老服务；（2）鳏寡孤独老人照料服务，其他政府“兜底”困难老年人；（3）为社会做出特殊贡献的劳动模范、优抚对象、失独老人。其中，失独老人是否列入基本养老服务的依据及提供服务的标准等需要另行研究论证。
2.基本养老服务模式。针对基本养老服务对象开展的养老服务，包括养老设施建设、养老服务项目、提供服务的方式。养老设施建设主要有三种方式：一是养老机构建设，如老年福利院、老年护理院、老年健康医院、疗养院、老年公寓、养老服务中心、敬老院等。二是社区养老服务设施建设，如日间照料中心、托老所、老年活动中心、社区康复中心、老年驿站、农村幸福院等。三是社区和居家适老化设施改造，如社区服务场所适老化改造、居家适老化无障碍设施建设等。
3.养老服务提供方式。基本养老服务分为养老服务设施建设和提供养老服务两部分。根据机构养老、社区养老、居家养老不同形式设置服务项目，采用不同服务方式。机构养老有护理服务、康复服务和临终关怀等；社区养老有日间托管、日间康复、喘息服务和邻里服务等；居家养老包括救助热线和居家护理服务等。政府提供的基本养老服务形式多种多样，既可以自行建设管理运营养老服务设施，直接提供基本养老服务；也可以将公共养老服务设施委托社会组织或企业管理运营；还可以通过购买服务来向服务对象提供基本养老服务，即服务外包。
4.基本养老服务质量监督。政府应该加强对基本养老服务质量的监督管理，提升基本养老服务水平，基本养老服务监督由政府、行业协会、机构等监管。
一是政府行政监管。政府应对基本养老服务贯彻落实法律法规、价格设置、准入门槛、质量管理等进行监督，发挥政府在基本养老服务监督管理中的主体作用，推动非基本养老服务体系发展，全面提高养老服务的质量；二是行业协会监管。养老服务行业协会对基本养老服务的监督管理，是市场调节和政府调控后的有效补充，加强行业协会对基本养老服务的监督管理，能提高基本养老服务质量和水平。养老服务协会应该参与相应的法律法规完善、标准的修订、质量管理、人才培养、养老市场信息化等活动，为政府建言献策；三是养老机构内部监管。养老机构是基本养老服务的主体，养老机构既要接受政府和行业协会的监管，更应该重视和加强各项管理制度的实施。尤其要在机构设立条件、服务合同内容、服务人员要求、服务纠纷处理、风险管控等方面完善养老机构内部监管机制，提高和改善养老机构服务质量。