建设有中国特色的基本养老服务制度，实现老有所养
前面提到了有中国特色的基本养老服务制度的概念和内容，界定了基本养老服务制度是社会保障的组成部分，社会保障包括社会保险、社会福利，指出我国的社会保障制度及社会保险、社会福利仍然处于起步发展阶段，只有不断完善全体老人的社会保险和社会福利，建立规范的政府职责、养老保险、照护保险、医养结合、人才队伍、标准体系、社会资本、开发性金融、公益慈善、农村养老等政策制度，才能搭建有中国特色的基本养老服务制度，实现全体老人老有所养。
（一）完善政府兜底服务的四项养老制度
四项养老服务制度包含城市“三无”和农村五保供养制度、生活长期不能自理和经济困难老年人护理补贴、困难老年人养老服务补贴、高龄老人津贴。不断探索四项养老制度由发补贴到购买服务的转变，以老人需求为导向，转变服务方式，改革四项养老服务制度，提高养老服务水平。一是政府要改变城乡“三无”和五保供养方式。由过去重视集中供养比例转变为为弱势群体提供高质量的服务，提高集中供养失能、失智老人的能力；二是改变生活不能自理和经济困难老人护理补贴、养老服务补贴方式。由发补贴改为购买服务，用补贴换服务的方式提高老人生活质量，培育为老人服务的企业和组织；三是实现80岁高龄津贴的全覆盖。有的地方受经济条件和财力等因素影响，出现80岁高龄津贴制度落实不好、地区覆盖率差距较大的问题，要尽快完成80岁高龄津贴全覆盖。
（二）建立覆盖全社会的长期照护保险制度
鼓励探索，大胆实践，不断总结各地老年长期照护保险试点的经验做法，着力完善老年人照护保险需求评估标准、提供服务资格、第三方绩效评价等基本制度建设，探索长期照护保险由行业标准到国家规范的发展路径，加快老年人长期照护保险国家法律法规、地方政策法规建设的步伐，逐步建立覆盖全社会的长期照护保险制度。
一是建立全国统一的需求评估标准，形成长期照护国家规范。借鉴上海市长期照护保险的42项评估内容及标准，整合卫生计生委、民政部已经实施的居民健康管理和老年人能力评估等行业标准，形成老年人长期照护保险需求评估的国家、行业标准；二是探索长期照护保险资金筹措渠道。目前，各地开展的职工长期医疗保险、老年人护理保险、老年人长期照护保险，资金筹措、服务对象、服务方式等方面各不相同。从我国不同地区差异化需求出发，建立持续的、多层的老年人长期照护保险制度，探索建立长期照护保险资金筹措渠道机制，建立政府、社会、企业、个人等保险资金筹集制度，保证老年人长期照护保险可持续、多层次、广覆盖；三是确定提供长期照护保险服务机构资格的条件。各地试点经验表明，提供长期照护保险的机构应该是符合条件的医疗机构、养老机构或其他居家照护机构等服务机构，这些照护服务机构为失能人员提供机构照护或居家上门照护服务，要倡导和鼓励家人、亲戚、邻居等提供照护服务；四是建立长期照护保险第三方评估机制。由养老服务社会组织、行业协会等组成第三方，开展长期照护保险绩效评估工作。评估机构应该对保险支付标准、提供服务机构、照护服务内容等方面进行监督与评价。
（三）发挥社会保险的支柱作用
社会保险是社会保障制度的最重要组成部分，社会保险对劳动者提供的是基本生活保障，只要劳动者符合享受社会保险的条件，或者与用人单位建立了劳动关系，或者已按规定缴纳各项社会保险费，即可享受社会保险待遇，社会保险是社会保障制度中的核心内容。社会保险有三方面功能：稳定社会生活；再分配；促进社会经济发展。要加快推动基本养老保险、企业年金（职业年金）和个人储蓄养老保险三大支柱平衡发展。
一是建立城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。2016年，全国基本养老保险参保人数达8.9亿人，企业离退休人员月人均养老金为2 373元，相比2015年增加了122元，增长5.4%。二是建立企业年金（含职业年金）制度。我国相继出台了税收优惠政策，企业缴费的一定比例可在企业所得税进行税前扣除，个人缴费的一定比例可以递延缴税。截至2017年二季末，全国仅有约7.8万家企业建立了企业年金计划，参加职工数为2 327万人，占全国总人口比例约1.7%。企业年金机制建设速度缓慢，2015年、2016年，全国建立企业年金制度企业数分别同比增长2.99%和1.12%，参加职工仅分别增长1.02%和0.37%。三是建立商业养老保险。商业养老保险具有非强制性特点，个人自愿缴费建立。目前，我国寿险保单持有人只占总人口的8%，人均持有保单仅有0.13张。要改变第一支柱独大，第二、第三支柱发展缓慢的现状，推动养老保障三支柱平衡发展，政府2016年发布了《职业年金基金管理暂行办法》，推动养老保障第二支柱扩容。在发展第三支柱方面，2017年年底将酝酿多年的个人税延型养老保险开始试点，随着养老保障制度逐步完善和多方参与共建，养老保障“三支柱”失衡困局将逐步纾解。
（四）建立完善医疗与养老结合制度
建立完善医疗与养老结合制度，是实现老有所养的最重要的制度之一。医养结合是指医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。“医”是指医疗康复保健服务，有医疗服务、健康咨询、健康检查、疾病诊治和护理、大病康复及临终关怀服务等。“养”是指生活照护、精神心理、文化活动。医养结合是集医疗、康复、养生、养老为一体，把老年人健康医疗服务放在首要位置，将养老机构和医院的功能相结合，把生活照料和康复关怀融为一体的服务模式。探索医疗与养老服务结合制度，解决医院不能养老，养老院不能医病的问题，养老机构实施医养结合，能为老年人提供医养结合、以养为主的养老服务；为入院老年人提供日常保健、健康促进、中医康复、养老护理及其他生活便利；为居家老年人提供个性化服务，为不同需求的老人提供“医养结合”服务。探索建立医养结合制度，我们要借鉴国外的成功经验，制定符合国情的医疗与养老结合的法律规章、政策制度。
一是法律先行。建立老年人权益法律规章，保障老年人在福利、医疗保健、保险服务等方面合法权益。二是建立签约医生制度。发挥基层社区医疗卫生中心的作用，借助医疗机构和养老机构资源，普及家庭医生签约制，大力发展居家护理服务，为老年人提供医疗、心理等方面的服务。护理员根据医嘱按时给老人服药，护士处理突发事件，将社区居家养老与医疗服务制度化、规范化相结合。三是建立政府主导的多方筹资机制。将医疗与养老纳入医疗保险体系或长期照护保险体系，建立政府和个人共付的筹资模式，强调养老的可支付性、可持续性及公平性，根据地区经济发展情况确定政府、社会、个人照护保险的缴纳比例；四是建立服务对象资格准入和服务质量评估制度。老年人应该享受哪种服务由老年护理评估组织决定，既可以提供服务质量，又不会浪费资费；五是建立社会组织与志愿者服务制度。医疗与养老服务结合需要社会组织和志愿者参与，医疗服务由专业技术人员提供，非正式照护服务由社会组织和志愿者提供。
（五）建立养老服务人才队伍制度
养老服务人才队伍制度建设是基本养老服务制度的重中之重，如何建立一支适应老年人需求的人才队伍，是中国特色基本养老制度建设的一项长期而艰巨的任务，解决什么人为老年人提供服务、为老年人提供什么层次的服务的问题，将始终伴随老年化社会的发展。养老服务人才队伍影响老年人生活质量，影响健康中国发展及和谐社会建设，影响老年人晚年的美好生活，因此，必须建立养老服务人才队伍制度。
一是全面提高院校老年服务专业学历教育。鼓励高校和职业院校开设与老年服务相关的专业，增加涵盖老年管理服务、医疗保健、康复护理、心理咨询、膳食营养、社会工作等学科专业；提高院校设置老年服务学科教育层次，增加与老年服务学科教育相关的本科、研究生专业，使高等院校、职业学校老年服务学科多层次、多专业；增加高等院校、职业学校招生计划，根据老龄人口变化，增加与老年服务专业相关专业的招生计划；增加老年服务专业教育经费，制定鼓励学生报考老年服务专业的优惠政策，减免老年服务专业学生费用。二是加强养老服务人员在岗培训。纵观世界各国养老服务从业现状，职业学历是基础，职业技能是保障，养老服务业作为现代服务业，对其职业学历、技能有特殊要求。我们既不怀疑高学历从业者能够提供优质服务，也不否认农民工、下岗职工的服务水平，但建立从业人员的持续培训制度，是保证养老服务质量的基本措施。因此，建立和完善一整套规范的养老服务培训制度是应对老龄社会，提升行业服务水平的根本保证。首先，建立规范的养老服务职业培训体系，提高医疗保健、康复护理、心理咨询、膳食营养、社会工作等职业能力。其次，做好在岗持续培训，建立各类各级养老服务人员职业培训制度，规定在岗培训时间、方式、要求，不断提升养老服务水平。另外，对有养老需求的家庭子女进行培训，建立老人子女护理能力长期培训机制，将其纳入政府购买服务项目，全面提高老人子女护理能力。三是建立养老服务人员社会保险制度。养老服务队伍缺失、服务水平低、行业凝聚力不足，根本原因是从业人员的社会地位低、工资待遇差、社会保障不够，青年人不愿从事养老服务，有学历、有能力的嫌产业利润率低，解决养老服务人才队伍建设的困难，需要全社会的共同努力。政府要完善养老服务人才队伍社会保险制度，财政补贴、公益岗位、劳动模范、人大代表、政协委员等政治荣誉和经济待遇要向养老服务一线人员倾斜，提升养老从业人员社会地位和社会福利。同时，投资养老服务产业的企业、组织也要端正产业投资动机，充分认识养老服务业的市场性与福利性，不以追求最大利益为目的，提高从业人员社会地位和福利待遇，只有建立和完善了养老服务队伍社会保障制度，才能建立起中国特色的基本养老服务制度。
（六）健全养老服务标准化体系
标准是产业基础，更是制度建设的根本保障。健全养老服务标准体系是建设中国特色基本养老服务的基础，能否尽快建立养老服务标准体系事关养老产业发展的速度和质量。因此，我们要从国家、行业、地方、团体、企业五个层面建立全方位、立体式养老服务标准。
一是加快国家养老服务标准化体系建设。“十二五”期间，民政部加大了养老服务标准体系研究，完成了养老服务标准化课题，提出了养老服务标准化体系建设框架，按照先紧后缓的原则制定出台了一批国家标准、行业标准，为养老服务业发展提供了基本保障。2018年，民政部、国家标准化管理委员会印发了《养老服务标准体系建设指南》，从老年人能力、养老服务形式、服务和管理四个方面搭建起了养老服务标准化体系，确定了已经发布、正在制定及待制定的养老服务标准目录，提出了编制养老服务基础通用国家、行业标准11个；服务提供行业标准22个；支撑保障国家、行业标准32个，共计有65个标准构建起了国家养老服务标准化体系；二是加大国家、行业标准的执行力度。把落实标准与编制标准有机结合起来，通过落实执行标准来促进标准编制的科学性、操作性。我们应结合自2018年开始到2020年底结束的全国养老院专项治理行动，认真落实民政部等7部委开展的养老院质量建设专项行动计划，抓紧抓好养老院各项标准的落实，以养老院专项整治行动为契机，全面落实养老院建筑设计、管理服务等标准，提升养老院服务质量；三是推进地方、团体、企业标准建设。服务业标准特点是“一业一标”“一企一标”，养老服务业标准建设要遵循这个规律，加快推进地方、团体、企业标准发展，形成多层次、立体式养老服务标准体系；四是培育养老服务标准化人才。既要研究编制养老服务标准，还要贯彻实施标准，因此，标准要落地实施不仅需要建设养老服务标准化示范基地，发挥示范引领作用，还要开展标准化试点，运用“以点带面”的方式，推进养老服务各项标准实施。无论是编制标准还是贯彻落实标准，也不管是建设标准化示范基地，还是开展标准化试点，都需要有养老服务标准化“复合型”人才，需要既懂养老服务业务，又能编写养老服务标准的“复合型人才”。政府、社会、企业要研究养老服务标准规律，加强对标准化“复合型人才”的培育、培养、培训，尽快建立一支适应养老服务发展要求的标准化队伍。
（七）完善社会资本进入养老服务业政策
社会资本是养老服务体系建设的重要力量，目前，社会资本进入养老服务业遇到了许多困难和阻力，主要有：
一是社会资本投资养老服务业遇到了资产属性的矛盾；二是社会资本投资养老服务业遇到了优惠政策难落实的困难；三是社会资本投资养老服务业遇到了资产收益率低的困扰；四是社会资本投资养老服务业受到了区域和空间的限制；五是社会资本投资养老服务遇到了队伍建设的瓶颈。解决社会资本投资养老服务的困难和问题，需要从政策法规入手，制定出台优惠政策，维护社会资本的基本属性。一要尽快出台社会资本投资养老服务业的政策法规；二要兼顾社会资本的盈利和公益；三要社会资本与金融产品融合发展；四要明确社会资本投资养老服务领域与空间；五要创新社会资本投资模式。社会资本投资养老服务业领域宽阔、行业众多、渠道广泛，但社会资本进入养老服务业，有许多困难需要克服，许多问题需要解决，许多瓶颈有待突破。我国仍将长期处于社会主义初级阶段，老人对晚年美好生活的愿望与服务不充分、供需不平衡的问题将长期存在。现阶段老人需求旺盛与支付能力不足、养老服务供给与需求错配、社会资本与公益慈善失衡等困难都是长期的、复杂的，解决这些困难和问题需要发挥社会资本的作用，建立和完善市场竞争机制。因此，社会资本发展养老服务业责任重大、道路曲折、前景广阔。
（八）规范开发性金融支持养老服务业政策
养老服务业健康发展离不开国家开发性金融支持，养老服务业是社会福利的重要组成部分，是社会保障的基本内容。养老服务业既有市场性、社会性、产业性、福利性、公益性等特点，还有投资大、利润低、周期长等特性。开发性资金具备中长期融资和引导性资金的特点，开发性资金与养老服务共同承担社会保障责任，是政府建立社会保障制度的基础和保证。因此，我们要根据开发性资金与养老服务的特殊属性，建立开发性资金扶持养老服务业发展的政策，推动中国特色基本养老服务制度建设，共同构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。目前，开发性金融支持养老服务业发展，主要表现在四个领域：
一是投资养老服务设施。投资建设老年人生活照料、康复护理、文体娱乐、精神慰藉、日间照料、短期托养、紧急救援等养老机构和居家社区养老服务设施。二是投资社区居家养老服务项目或企业。开发性资金投资由专业组织机构提供的居家和社区养老服务，为居家和社区老人提供日常生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求。三是投资建设医疗与养老综合体。投资与医疗、康复、养老、健康相结合综合服务设施，这类项目有完整产业链，医养综合体为老年人提供生命全周期管理服务。四是投资养老度假、休闲娱乐等项目。投资旅游、休闲、养生与养老融为一体的项目，打造医疗、康养、体育、健身、旅游、教育、文化、娱乐等现代服务业。
目前，开发性金融支持养老服务业的主要模式有：一是政府购买服务。政府购买模式有授权委托模式、补贴模式、服务合同模式、直接资助模式。二是PPP模式，包括BOT、BOO、TOT、DBOT、LBO等模式。三是搭建政府养老融资主体。由政府部门牵头有条件、有能力的国有企业，搭建政府养老融资主体，类似广泛运用于棚改等基础设施领域的“统贷统还”模式。四是直接投资模式。由产业基金、保险资金、社会资本直接投资模式。五是“四台一会”模式。“四台一会”属于统贷模式，是通过建立四个平台和一个协会协同运作，包括借款平台、公示平台、管理平台、担保平台和中小企业协会。
（九）公益慈善、宗教组织推动养老服务业发展
要制定慈善公益参与养老服务业发展的优惠政策，支持慈善公益参与养老服务业，调动慈善公益参与养老服务的积极性，加强对各类慈善公益力量主体的指导、支持和监管，推动慈善公益组织成为养老服务业发展的有生力量；推动慈善组织开展养老项目，鼓励红十字会参与养老服务业，引导慈善超市参与助老服务，发挥公益基金组织扶老作用；整合群团组织开展为老年人服务，策划开发养老服务项目，培育壮大养老服务慈善组织，加快养老领域慈善公益人才培养及慈善助老激励机制建设，探索建立慈善公益参与养老服务业发展的政策措施。
支持宗教组织开展养老服务。首先，宗教有参与养老服务的优势。宗教养老理念超越家庭血缘远近，超越以子女为主体的“家庭养老”模式。例如基督教中的“孝”与“爱”是共同信仰的神圣之爱，对陌生人给予无私之爱，基督教中的“互助精神”成为养老的强大动力；其次，宗教信仰能保证养老服务的自律性。宗教组织的养老信念更加坚定，养老行为更加持久，养老服务更为细致，更加注重对老年人生活照顾和护理及精神层面的关心慰藉；另外，宗教终极关怀使养老服务人性化。宗教用神圣的方式解释生与死、现世与来世间的矛盾，化解生存和死亡的对立，克服生与死的焦虑和困惑，从心理上和精神上给老年人提供精神寄托。
（十）建立农村基本养老服务制度
解决农村养老问题不仅是应对老龄化社会的首要任务，也是脱贫攻坚领域的主战场，更是我们实现两个一百年宏伟目标的关键。按照建立基本养老制度的框架要求，农村基本养老制度除了要建立完善新型农村养老保险制度，还要建立农村五保老人供养制度；农村失能失智失独老人、特殊老人四项服务制度；把农村敬老院打造成区域养老服务中心；建立农村幸福院互助式养老网点；建立和培训农村养老服务人员队伍；建立农村家庭互助式养老制度；建立农村社工及志愿者服务等。
建立农村基本养老服务制度，必须从农村留守老人、空巢老人、失独老人需求出发。根据农村经济社会发展现状，按照居住分散、设施简陋、支付不足、缺少服务的实际要求，着力制度建设，提供力所能及的服务。要建立农村养老服务长效机制，发挥市场配置养老服务资源的决定性作用，广泛调动社会力量参与农村养老服务，推动农村养老服务协调发展。要发挥老年协会作用，整合利用农村各种资源，鼓励志愿者为老年人开展多种服务，形成敬老、爱老、助老的氛围。要重视运用科技手段、专业队伍提升农村养老服务水平，运用互联网模式，整合各类服务设施、服务平台、服务终端为老年人提供便捷服务，对农村剩余劳动力进行系统培训，打造专业化养老服务队伍。
结束语：建设中国特色的基本养老服务制度是党和政府的责任和义务，是国家治理现代化建设的重要内容。2013年《国务院关于加快发展养老服务的若干意见》出台后，国家及各部委相继制定了90个配套文件，尤其是《“十三五”国家老龄事业发展和养老服务体系建设规划》从顶层设计了我国养老服务的框架制度，为建立有中国特色的基本养老服务制度奠定了坚实基础。国家基本养老服务制度是社会经济发展的产物，随着进入全面建设社会主义现代化强国时代，我国基本养老服务制度将持续发展、日趋成熟、不断完善，不远的将来，我们要建成一个融社会保险、社会福利、社会服务于一体，覆盖全体老人兼具社会化、市场化、产业化的基本养老服务制度。