建设好服务型政府
好的政府怎么衡量？在新中国成立六十周年的时候，我曾经在报纸上写过一篇文章，提出衡量好政府的标准，首先是建立体系化的治理体系，而体系化的治理体系的标准，又需要遵循三个原则，即绩效化、专业化和理性化。绩效化原则，要求按照效率和效益相结合的原则从事行政管理，这个大家都普遍理解和接受了；专业化原则，要求专业化人员运用专业化知识，通过专业化机构在相关管理领域从事专业化管理，这里面有四个专业化的表述；理性化原则，就是要按照规范、制度、法治的原则，照章办事，按照程序办事。
服务型政府强调公共服务和公共产品的有效与公平供给，公共服务强调过程和体验，公共产品强调公益属性以及拥有权。如今，公共服务不仅仅是提供服务，还要求水平、样式、品质、体验都跟上去。执政党是怎样看待公共服务和服务体验的？2004年2月，在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，时任总理温家宝第一次对公共服务型内涵做了界定：简单来讲，就是三个“公共”——公共设施、公共事业和公共信息。当时他把“公共服务”作为“全面履行政府职能”的四大职能之一（政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面）：公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。这是执政党和中央政府第一次把公共服务概念概括为公共设施、公共事业和公共信息之“三公”内容，而我们传统讲公共服务，就是讲社会事业，就是讲科、教、文、卫、体五个方面。
当然，我们关于公共服务和公共产品的概念和内涵也在不断变化。在“十一五”的时候，叫“公共服务重点工程”。我曾经做过一个关于上海市公共服务清单化和标准化的课题研究，仔细地梳理了一下公共服务的内涵变迁：从“十一五”时期叫“公共服务重点工程”到“十二五”时期开始叫“基本公共服务体系”，当时分为公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护等九类。到“十三五”时期，开始叫“基本公共服务项目清单”，其中“基础设施”去掉了，其内容的类型变成了公共教育、劳动就业、社会保险、卫生计生、社会服务（养老服务）、住房保障、文化体育、残疾人基本公共服务等八类。上海呢，情况特殊一些，因为早就进入了老龄化阶段，便将“养老服务”单独从“社会服务”类型中拉出来单列，又总共变成了九类。
2016年1月1日起施行的《居住证暂行条例》，要求把常住人口也纳入公共服务体系当中，明确了义务教育、公共就业服务、公共卫生服务等六类。从这些变化中我们可以看到，我们国家对公共服务的理解有一个从社会事业到公共服务的演化过程，而且，基本公共服务项目清单和标准也在不断地调整和提升。一般来说，公共服务叫社会事业的时候，更多体现的是一种福利救济功能，到叫基本公共服务的时候，开始向公民的权利保障方向演化。也就是说，只要是中华人民共和国的公民，都可以享受到这些基本的公共服务内容，这就构成了公共服务的权利性。目前为止，城市中国和乡村中国并立，这是历史形成的，需要我们大力去改变，尤其是推进全国一体化的公共服务均等化进程，更是重中之重。当然，这还是一个漫长的过程。当下中国，广大老百姓对公共服务的需求在不断增加，但是政府的公共供给还没有很好地跟上。一般来说，老百姓最为关心和迫切需要的公共服务内容，主要有四大块，即就业、义务教育、医疗和社会保障。在大中城市，还有一个住房保障的公共服务需求。
回到“公共服务兜底”战略议题。2014年我曾经写过一篇在当时很有影响的网络文章《新一届中央领导集体治国方略漫谈》，在共识网站上发表。当时我把新一届中央领导集体治国方略的内涵概括为“八大战略”：改革面貌上的“三把火”或曰“三板斧”战略、改革方法上的“时间换空间”战略、改革思维上的“底线思维”战略、改革主题上的“经济内生动力”战略、改革路径上的“小组治国”战略、改革格局上的“五位一体发展”战略、改革目标上的“民族复兴”战略、改革保障上的“依法治国”战略。
其中，改革思维上的“底线思维”战略包括两个方面的内容：一方面，在中共组织体系层面坚守“底线思维”战略，有两个内容，一是坚持“不犯颠覆性错误”的底线思维，二是坚持“立足国家整体利益”的底线思维；另一方面，在政府组织系统层面坚守“底线思维”战略，同样有两个内容，一是坚持“公共服务兜底”的底线思维，二是坚持“打造现代政府”的底线思维。
具体说来，坚持“公共服务兜底”的底线思维，就是要在义务教育、公共医疗、社会保障、社会就业、安居工程、基础设施等基本公共服务领域，实行“应保尽保”的“兜底思维”，从而为整个社会的和谐发展构筑有效“防火墙”；坚持“打造现代政府”的底线思维，就是要通过简政放权、改革行政审批制度、公开政府信息、厘定政府权力清单等有效措施，划清政府与市场的基本边界，规范政府权力干预经济的方式，创新事中事后监管模式，推动政府职能自我转变，为经济发展和社会稳定创造良好的体制机制环境。
坚持“公共服务兜底”战略，需要改变以往只是重视电子政务服务平台、行政服务中心等基础设施建设的倾向，要向就业、义务教育、医疗、社保等领域倾斜，最重要的是回到提升义务教育、医疗、社保、就业等公共服务的内容和品质上来。进一步说，坚持“公共服务兜底”战略，要实现基本公共服务的清单化、标准化、均等化、制度化与法制化“五化”目标。(https://www.daowen.com)
什么叫服务型政府？就是就业、义务教育、医疗、社保的支出占GDP支出的份额较高，这样的政府才能叫服务型政府。目前，我们国家义务教育、医疗、社保这三大项公共服务支出，占GDP支出的份额大致在30%，离如北欧发达国家的水平还有较大的距离。目前我们的服务型政府是为老百姓办事方便的政府，但在公共服务内容与品质方面，离服务型政府的目标还有不小的差距。以前农村刚开始搞新型农村合作医疗的时候，生了大病只能报5万元、8万元，后来提高到了15万元、20万元，现在有的地方达到40万元、80万元甚至更高比例，这就是公共服务内容与品质提升的表现，更是服务型政府的体现。
在坚持“公共服务兜底”战略的同时，还需要坚持“打造现代政府”战略，也就是继续推行放管服改革，为划清政府与市场、政府与社会的权力边界创造良好的发展空间。
今天不单是中国，在整个世界范围内，推动政府管理体制改革或者行政体制改革都是重大而艰巨的任务。这一波世界范围的新公共管理改革浪潮，最早是1979年撒切尔夫人在英国开始搞，1981年美国里根总统也抓，北欧和澳大利亚等也形成了新公共管理改革浪潮。新公共管理改革的第一要义是回应老百姓需求，推进公共参与；第二要义是实行民营化，促进效率提升。英国在推进公共服务民营化时，搞了铁路民营化，后来又重新收回去。中国一个地方把公立医院以2亿元卖掉，后来再花12亿元买回来。由此可以看出，公共服务改革走民营化道路始终存在很大争议。
推进行政体制改革，还意味着今后是从政府独占管理权向政府和老百姓分享管理权的转变。就像政府和老百姓打乒乓球，以前是政府发球、老百姓接球，如今是政府发球，老百姓将球弹回来，政府再调整发球的频率、分量、数量等后再发球，老百姓满意之后才接球。这意味着未来社会的组织形态将彻底改变，尤其是信息技术网络为现代政府的改革奠定了巨大的能量和基础。
为什么强调行政体制改革具有独特的中国式意义？因为我们可以通过清单化的方式把各级政府的公共服务责任给定下来，走出一条中国行政体制领域的独特权力制约道路。我有一个新的理论范式，即通过治事权、用人权、财政权的“新三权划分”建构，来达到建构中国式政府权力制约逻辑的目的。这种中国式政府权力制约逻辑，概括起来就几句话：通过权力清单的制定，先划定政府职能边界，构建政府与市场关系；接着引入责任机制，构建权责一体的纵横向关系；再通过公共服务的清单化、标准化，拟定政府的服务责任，建立高效的公共服务供给体系；最后通过公共服务的均等化、制度化、法制化进程，探索先制约行政权力再制约政治权力的中国式权力制约之路。我们不需要像西方那样搞三权分立，而是通过这种“新三权划分”方式，实现对政府权力进行制约与优化的目标。在这个过程中，我们将实现把政府职能转变、推进行政体制改革、建设服务型政府等多重目标有机统一于社会主义现代化建设的历史进程，而中国的未来发展面貌也将呈现出一个美好的理想图景。
【注释】
[1]唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。