金林夫诉永嘉县人民政府不履行房屋行政登记职责案——不能通过要求履行自我纠错职责之诉规避起诉期...
裁判要旨
行政相对人在其提起的撤销行政行为诉讼请求因超过起诉期限而被裁定驳回起诉后，又以要求行政机关履行自我纠错职责为由提起行政诉讼的，可认定后一诉讼系规避起诉期限的规定，人民法院不应予以受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。
案例索引
一审：浙江省温州市鹿城区人民法院 (2010）温鹿行初字第264号(2010年11月17日）；
二审：浙江省温州市中级人民法院 (2011）浙温行终字第3号 (2011年1月25日）。
案情
原告 (上诉人）：金林夫。
被告 (被上诉人）：永嘉县人民政府。
第三人 (被上诉人）：黄西虎。
浙江省温州市鹿城区人民法院经审理认定：现坐落于温州市鹿城区七都镇吟州村吟州后村11号的房屋 (地号为09851008-12-2，产别为私房，结构为砖木结构，建筑面积为49.67平方米）多年来由黄西虎使用。1995年12 月21日，永嘉县人民政府向第三人黄西虎颁发永字第55122号 《房屋所有权证》，确认上述房屋属第三人黄西虎所有，其认定的房屋坐落于原浙江省永嘉县七都镇吟州后村，幢号为371，房号为2，间数为1.5间，层数为1层，结构为砖木结构，建筑面积为50.91平方米，所有权性质为私产。2000年11月13日，因换发新证，永嘉县房产管理局向黄西虎颁发永房权证七都字第01192号 《房屋所有权证》。此后，原七都镇从浙江省永嘉县划归浙江省温州市鹿城区管辖。因行政区划调整，温州市房产管理局于2004年12月27日就上述房屋向黄西虎换发了温房权证鹿城区字第346161号 《房屋所有权证》。原告认为涉案房屋系其祖遗财产，于2010年4月23日就永嘉县人民政府于1995年作出永字第55122号房屋所有权登记的行为提起诉讼，因超过起诉期限于同年8月10日经终审裁定驳回起诉。2010年5月31日，原告通过邮寄方式向被告提出申请，要求注销黄西虎的永字第55122号房屋所有权登记并收缴其房屋权利证书。被告收到后，没有给予答复。原告遂提起行政诉讼。
审判
浙江省温州市鹿城区人民法院经审理认为，原告针对永字第55122号房屋所有权登记这一行政行为而提起的诉讼，已因超过起诉期限而被人民法院终审裁定驳回起诉。该裁定的法律含义为该行政行为因超过法定期限而不被准许纳入法院审查范围。现原告申请被告自行撤销该行政登记行为，并以被告未自行纠正为由提起本案诉讼要求被告履行法定职责，其实质是为规避行政诉讼法所规定的起诉期限。若法院对本案进行实体审查，必然重新将原行政登记行为纳入人民法院的审查范围，不仅将违反 《中华人民共和国行政诉讼法》有关起诉期限的规定，也与原告已经超过起诉期限的终审裁定相悖。因此，原告关于本案的起诉不符合法定要件，据此裁定：驳回原告金林夫的起诉。
宣判后，原告不服，提起上诉称，本案原告要求被告履行法定职责，而原先的诉讼是要求撤销房屋登记，所诉的行政行为与诉讼请求都不一样。原审认为本案起诉不符合法定要件而裁定驳回，但未明确具体的法定要件，故裁定驳回起诉没有依据。在没有明确起诉不符合哪个 “法定要件”的情况下，原审以 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第 (十一)项之规定裁定驳回起诉，系适用法律错误。上诉人原先的诉讼行为对本案起诉不应产生任何影响。原审以上诉人原先起诉撤销房产登记行为超过起诉期限，现申请以 “被上诉人自行撤销是规避起诉期限的行为”为由，裁定驳回起诉没有依据。法律设立起诉期限的目的是为了督促当事人及时行使权利，而不是为了剥夺当事人的诉权。本案上诉人为维护自身利益，几经诉讼，现原审认为受理本案 “必然将违反行政诉讼法有关起诉期限的规定”，显然没有正确理解法律规定起诉期限的目的。应撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
浙江省温州市中级人民法院经审理认为，上诉人金林夫曾以永嘉县人民政府1995年作出的永字第55122号房屋所有权登记行为违法为由提起行政诉讼，要求撤销该房屋登记行为，因超过起诉期限被法院终审裁定驳回起诉。现上诉人在没有新的证据证明涉案房屋登记行为存在可由房屋登记机构自行撤销的法定情形的情况下，以相同的事实与理由，要求原房屋登记机关履行自行撤销房屋登记的法定职责而提起本案诉讼，其实质与要求撤销该房屋登记行为的诉讼并无区别。且若受理本案并进入实体审理，将导致行政诉讼法规定的起诉期限制度虚设或被规避，不符合行政诉讼法的立法精神，也与驳回上诉人起诉的生效裁定效力相悖。因此，上诉人提起本案诉讼，不符合起诉条件，原审法院适用 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第 (十一)项之规定裁定驳回起诉，并无不当。据此，依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项，参照 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。
评析
本案的焦点问题是当事人针对涉案房屋行政登记的起诉因超过法定起诉期限已被法院裁定驳回起诉，能否再通过要求行政机关履行自我纠错的职责，从而进入行政诉讼程序，以规避起诉期限的规定，现分析如下：
《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条对申请履行法定职责案件的起诉期限作了规定。《中华人民共和国行政诉讼法》 (2015)第四十七条第一款也规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。2015年5月1日同步施行的 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。如果不考虑本案的前因，而仅从履行法定职责案件的特点来看，本案当事人作为要求履行法定职责的申请人，属于行政相对人，被申请人未作出答复，当事人在法定期限内起诉的，对其起诉就应当进入实体审查。但上述法律规定一般是指当事人要求行政机关履行法定职责，行政机关不履行、拖延履行或拒绝履行的情形。而本案的情形与法律规定的本意并不相同，这就要求法官在司法审查中对履行法定职责案件进行一定甄别。例如，本案看似属于履行法定职责案件，实质上并不符合履行法定职责案件的构成要件。一般而言，要求履行法定职责案件由当事人申请、行政机关不履行或拖延履行或拒绝履行等要件构成。但在本案中，行政机关在此之前就已经作出了行政行为即房屋行政登记。当事人仅仅是试图通过要求行政机关履行法定职责来改变作为类行政行为，因此实质上不属于履行法定职责案件。当事人如果认为原房屋登记行为违法，完全可以通过起诉作为类行政行为即房屋登记进行救济。如果原房屋登记行为被撤销，当事人可以重新申请登记，此时行政机关如果不答复、不办理登记或拖延履行、拒绝履行，才是真正意义上的履行法定职责案件。因此，对于真正通过要求履行法定职责维护合法权益的要严格遵守司法审查标准，而对于那些试图通过要求履行法定职责来规避起诉期限、规避法院生效裁判的案件，则要认真审查原告的起诉是否符合进入实体审查的条件。
具体到本案中，由于前一房屋行政登记案件已被法院驳回起诉，若本案又认可当事人的起诉条件，实际上相当于推翻了已生效的前述驳回起诉裁定，这种前后相悖的裁判方式将极大损害司法的公信力和权威。若当事人可以随意通过这种方式进入诉讼程序，行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定便毫无意义，同时必将会审查到本已因超过起诉期限而未作实体审查的前一行政行为，则行政行为将永远处于不确定状态，毫无公定力可言，社会秩序的稳定性也就无从谈起。因此，此种情况下应当驳回当事人的起诉，同时向其释明，引导当事人通过其他途径寻求救济。本案一审法院和二审法院均采纳了这种观点。
法律设立行政诉讼起诉期限制度，一方面是赋予行政相对人及利害关系人一定的权利期限对行政行为的合法性提出质疑，以最大限度保护自身的合法权益，体现了法的自由价值；另一方面也是为了维护行政行为的效力，以保证行政权对社会秩序进行有效的管理，体现了法的秩序价值。两种目的价值交混在一起，就需要我们在审判过程中综合加以考量，以取得两种价值的相对平衡。但当行政相对人及利害关系人在法定期限内怠于行使权利时，就须赋予已经作出的行政行为产生相应的法律效力，即公定力、确定力、拘束力和执行力，以维护社会秩序的相对稳定。且与诉讼时效不同的是，起诉期限并无中断制度，《最高人民法院行政审判庭对湖北高级人民法院关于全勇、廖小燕诉蒲圻市公安局收容审查、扣押财产一案有关法律适用等问题请示的答复》(行他 〔1999〕16号)中对起诉期限不适用中断作了规定。因此，一般情况下，对于作为类行政行为的起诉明显已经超过法定期限而无法进入实体审查，当事人又通过要求行政机关履行自我纠错职责，企图规避起诉期限进而再次进入司法审查时，法院应当驳回其起诉。
当然，于司法救济理论而言，也并非所有情形均不能进入诉讼程序。如我国台湾地区 “行政程序法”第一百二十八条就规定了起诉期限超过后，当事人仍可通过申请行政机关履行法定职责而进入诉讼途径的几种特殊情形。从条文内容来看，这些特殊情形主要是情势变更有利于当事人、发生新事实或发现新证据等，且对此同样也有严格的期限规定。但大陆行政诉讼法律制度中并无此类规定，故在司法实践中不应轻易突破。目前，如果被诉房屋登记行为确实存在错误，一般只能通过行政机关自我纠错机制解决。同时，为促使当事人服判息诉，切实解决行政纠纷，可通过向行政机关发送司法建议的形式，要求行政主体认真调查当事人主张的事实是否存在，诉求是否合理。如情况属实，则视情况决定是否要自我纠错或在无法纠正的情况下给予行政赔偿。本案二审法院就向永嘉县人民政府发送了司法建议，建议其对涉案房屋登记情况进行复查，并将复查结果反馈至法院。
编写人 浙江省高级人民法院 戴文波