梁光树诉台州市公安局路桥区分局不履行法定职责案——小偷溺水身亡情况下警察救助义务之判断
裁判要旨
根据法定的作为义务及先行行为义务的法理，小偷跳河后公安机关负有救助义务，但判断公安机关是否履行法定职责救助义务，还需结合 “是否能够履行危难救助义务、是否在实质上履行了救助义务”这两个要件进行分析。如果已履行救助义务，仍导致人身财产损失，不能认定公安机关未履行法定职责。
案例索引
一审：浙江省温岭市人民法院 (2014）台温行初字第9号 (2014年4月10日）；
二审：浙江省台州市中级人民法院 (2014）浙台行终字第32号 (2014 年5月30日）。
案情
原告 (上诉人）：梁光树。
被告 (被上诉人）：台州市公安局路桥分局 (以下简称路桥公安局）。
原告梁光树为梁华琴父亲。2012年7月23日晚6时许，路桥公安局工作人员在台州市路桥区螺洋街道上保村菜场附近巡逻时，发现梁华琴、赖某涉嫌偷盗电动车，即对其当场实施控制。赖某当场被抓，梁华琴寻机逃脱。为逃避路桥公安局工作人员的追赶，梁华琴在逃到附近的河边时跳进河中游往对岸准备脱逃，在发现对岸也有被告的工作人员后又开始往回游，回游到河中央时开始喊 “救命”并沉入水中。见此状况，事发现场一位围观群众及被告一位工作人员下水救人，但救援未成。另查明，在事发过程中，路桥公安局工作人员发现梁华琴跳河溺水后，组织多名公安、消防、医务人员赶赴现场实施救援但无果。当晚9时许，梁华琴被打捞上岸，经医护人员确认其已死亡。为此，原告认为被告明知梁华琴跳河会造成生命危险而没有采取合理文明的措施，也没有在第一时间救助，被告未履行警察职责是导致梁华琴溺水死亡的主要原因，被告行为违反 《中华人民共和国人民警察法》及公安部“三项纪律”。为此，请求法院判决确认被告在履行法定职责救助义务时不作为，导致梁华琴死亡的行政行为违法。(https://www.daowen.com)
审判
浙江省温岭市人民法院经审理认为：预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为是公安机关的人民警察依法应当履行的职责。被告工作人员在巡逻过程中发现梁华琴有违法犯罪的嫌疑，对其进行调查控制不违反法律法规的规定，梁华琴依法应当予以配合。梁华琴为逃避调查控制寻机跳河游向河对岸准备脱逃，在发现对岸已有被告工作人员后回游是造成其溺水身亡的直接原因。根据 《中华人民共和国人民警察法》第二十一条的规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。从被告提供的事发现场的工作人员和救援人员的陈述中可知，在梁华琴跳入水中后，被告工作人员曾劝其上岸，但梁华琴未听劝阻并仍然游向对岸伺机脱逃。后在梁华琴出现水中呼救并开始沉入水中的情形下，被告在事发现场的工作人员中一位会游泳的人员与现场一位群众也及时下水救助但无果，其后被告又及时组织多名公安、消防、医务人员等赶赴现场实施救援、打捞，应当认定被告已及时合理地履行了救助义务，原告起诉理由不成立。为此，依照 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第 (一)项的规定，判决驳回原告梁光树要求确认被告未履行法定救助义务的行政行为违法的诉讼请求。
梁光树上诉称：被上诉人不履行法定职责行为违法，一审法院判决错误，要求撤销一审判决，判令被上诉人不履行法定职责导致梁华琴死亡的行为违法。
浙江省台州市中级人民法院经审理认为，根据 《中华人民共和国人民警察法》第六条的规定，公安机关的人民警察有预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序行为等法定职责。被上诉人的工作人员发现赖某、梁华琴等有盗窃嫌疑，有权予以制止并依法采取相应措施；赖某、梁华琴亦有义务予以配合。梁华琴采取逃跑的方式企图逃避公安机关执法，被上诉人工作人员紧追其后的行为并不违法，梁华琴跳河后，被上诉人工作人员在河岸上劝其上岸。但梁华琴不听劝告，仍然游向河对岸，在河对岸看到也有工作人员时，又折回河中央。梁华琴在河中挣扎并喊救命后，被上诉人一工作人员与现场一群众也下水营救，但援救未成。之后，被上诉人增派警力到场并组织多名人员携带救生圈下水营救、配合打捞等，已履行法定救助职责。被上诉人工作人员虽未在梁华琴跳河后立即下水，但从梁华琴在河中来回游的实际情况看，梁具有一定游泳技能，故被上诉人工作人员在梁华琴喊救命后下水救助，属于在第一时间下水救助，且不存在救助不力。因此，判决驳回上诉，维持原判。
评析
本案争议焦点是路桥区公安局是否履行了法定职责救助义务？蕴含的内在法律问题就是公安机关是否存在行政不作为？
行政不作为是行政主体及其工作人员依其负有的行政作为义务在能够作为而由于过错在程序上未作为或在一定期限内怠于作为、未及时作为的行为。据此，公安行政不作为是指公安机关及其人民警察负有特定的作为义务，在法定或合理期限内能够作为却没有在实质上履行作为义务的一种违法行为。根据上述理论，构成公安行政不作为，必须同时符合公安机关及其民警负有特定的作为义务、能够作为、程序上不作为或者没有在实质上履行作为义务三个条件，缺一不可。下面结合本案逐一分析：