关于查封、扣押与“登记保存”如何衔接的问题

《行政处罚法》第三十七条规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内做出处理决定。”《行政处罚法》自1996年实施至今，很多行政机关经常使用该措施来处理证据相关问题，有的是就地登记保存，有的是异地登记保存。然而，登记保存措施就其性质而言不是强制措施，而是行政处罚过程中收集证据的一种手段，但很多行政机关已经把登记保存措施变成了一种行政强制措施来经常使用。

《行政强制法》第九条规定了行政强制措施的种类，即限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款以及其他行政强制措施，并明确规定，除突发事件所采取的应急措施或者临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施外，其他行政强制措施一律适用《行政强制法》。根据这一规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为。笔者认为，上述强制措施种类的规定中，其兜底条款虽可将登记保存措施包含其中，可解读为其他行政强制措施。但是，与登记保存措施联系最紧密的是查封、扣押的法定程序更加严格。《行政强制法》规定的查封、扣押的期限为30日，且对其实施程序、相关责任进行了严格规定。如《行政强制法》第十八条规定了采取查封、扣押措施应当遵循的十个步骤的程序，强调了当场交付查封、扣押决定书和清单的要求。此时若将登记保存措施依照查封扣押的程序实施，其难度及成本要大于《行政处罚法》关于登记保存的规定。(https://www.daowen.com)

就执法现状而言，行政机关为规避《行政强制法》的限制，经常会依据《行政处罚法》的规定采取登记保存措施，造成在实践中，一方面是《行政强制法》规定的行政强制措施适用条件和程序更为严格；另一方面却因登记保存措施与查封、扣押措施法律上的概念界定不明确而行政机关经常适用《行政处罚法》有关登记保存的程序，查封、扣押措施的法定时限，步骤及责任难以落实的现实矛盾。

在目前情况下，作为行政处罚办案环节中的登记保存措施可以根据《行政处罚法》实施，但长远来看，需要在立法层面对于行政处罚办案环节中的登记保存措施概念做出明确界定，并规定具体的可操作的程序与责任，与采取查封、扣押等行政强制措施加以区别，全面理顺行政强制执行体制，解决目前执法实践中存在的《行政强制法》有关查封、扣押程序及责任有名无实的状况，保证法律的严肃性。