涉诉信访的形成及影响

“涉诉信访”是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念，是指法院已经审结的诉讼案件的当事人或其亲属，通过来信、来访的方式向人民法院提出申诉或者在向人民法院提出申诉的同时，又向其他国家机关去信、去访，其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院作出处理的行为。涉诉信访与普通信访不同。普通信访是指国务院2005年颁布的《信访条例》第二条所定义的行为，“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此，涉诉信访与普通信访在概念上的差别主要在于前者所反映的问题涉及司法机关司法权的行使，信访的目的在于促使司法机关完成某种有利于信访人的诉讼行为，如立案、复查案件以及启动再审程序等。

《信访条例》规定受理信访的机关只能是行政机关，但由于事实上信访案件涉及社会生活的方方面面，希望行政机关受理的意见、建议和要求种类庞杂，其中有属于行政机关主管的，也有属于其他机关主管的，例如本应由法院主管的诉讼案件。对于这类意见，行政机关不能直接作出决定，只能将案件转送到其他相关部门，“分级管理，谁主管、谁负责”[2]，由有关部门按照各自的处理程序加以处理，涉诉信访的概念逐渐形成。随着信访案件的增多，行政机关无暇顾及，便告知涉诉信访人直接向司法部门反映情况，此后，无须行政部门告知而直接申诉至司法部门的信访申请也逐渐增多。

表1　全国人民法院处理告诉、申诉、来信来访情况统计表[3]

表1中的数字可以表明：（1）在20世纪90年代中后期，涉诉信访的案件数量急剧攀升；（2）上访案件增长的比例远远超过写信反映的比例。

通常认为，信访制度是一项具有中国特色的政治制度，是共产党群众路线的产物，并以中华人民共和国政务院1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》视为信访制度正式确立的起点。但信访制度实质上是中国封建帝制时期“击鼓鸣冤”、“告御状”等直诉制度的现代表现。中国自西周以来就有民众跨越科层制的若干等级直接向高层官僚或者皇帝诉说冤情的政治传统，通过登闻鼓、邀车驾和立肺石等特别申诉的方式[4]，建立民众与中央之间的直接联系，下情上达，解决纠纷、化解冤情，以此来体现皇帝的“德政”，维护封建的统治。由于直诉制度成为官僚系统以外国家联系民间、获取民间信息的重要途径，同时也是封建皇权控制行政、司法的重要手段，因此受到历届封建统治者的宠爱；而对于民间百姓而言，由高级官吏或皇帝亲自受理并且冤情大多能够解决的实施效果激发了人们“进京告状”的信心，由此而产生了对直诉路径的依赖，直诉便成为封建社会中普通民众陈诉冤情、集体请愿的最重要途径。(https://www.daowen.com)

出于对人民力量与自身历史使命的正确认识，我党制定了“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线，并由此而创造出能够“保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人的合法权益[5]”的信访制度。通过信访解决群众反映的问题，倾听群众呼声，密切党群关系，增强群众对于执政党和政府的信任感。这种制度，正好契合了普通民众对于直诉制度充分信任和过分依赖的传统心理，信访制度遂成为我国政治制度的一个组成部分。

但信访制度毕竟是一种非常规的解决纠纷、化解冤情的手段。因为“要获得这样的救济，不仅需要行政相对人具有对高层坚定不移的信念以及为获救济不惜一切代价和风险的意志，而且需要他们能够有幸碰到各种机遇”。[6]一般而言，一次上访就获得救济的概率非常小，通常要付出较高的成本，耗时几年或十几年、上访数十次，才能获得有关部门的重视并对申请加以处理。上访的社会成本表现为对个案的处理结果能够刺激他人信访的积极性，导致信访案件急速攀升，而且多头信访、重复信访、集体信访、越级信访等复杂情况不断出现，不仅增加了有关机关的工作负担，而且加大了解决纠纷的难度。此外，还由于其中蕴藏的令人不安的因子，构成对社会安定秩序的威胁，与构建社会主义和谐社会的努力相违背。上述种种因素造成了国家新时期信访政策在表面的矛盾：一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，而是要保证信访渠道的畅通，充分保障群众的民主权利；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访集体上访和重复上访。[7]

这种情况在涉诉信访中同样存在。不加限制的涉诉信访带来了严重的负面效果。由于大量的申诉并不是直接向司法机关申请，而是向党政、人大等部门反映情况，有关部门在受理案件之后，对于那些认为有必要处理的案件，就会在申请上作出批示，转交司法部门处理。由于这种批示在中国的政治制度中有着特殊的含义，司法部门在收到批示之后基本上都会对案件加以处理。从表面上看，申诉人的确获得了成功，得到了他所希望的公正，但损害的，却是整个国家的司法体制和社会的公正。此外，信访批示制度置正规的司法救济程序于不顾，法律规定形同虚设。我国三大诉讼法都设有审判监督程序，专门用来纠正已经生效的判决在审理中可能出现的损害当事人合法权益的错误。尽管理论界对我国的审判监督程序颇有微辞，甚至是严厉的批评，但作为一种正规的法律程序，它可以为当事人提供切实的法律保障，例如对案件受理的预期、审理期间的限定以及费用的低廉。而信访案件，抛开法律的规定在诉讼法律外寻求政治解决的途径，没有案件性质、时效、级别等方面的限制，带有很大的随意性和盲目性，法律所设置的程序得不到利用，法律的作用受到轻视，司法的权威受到质疑。最为严重的是，信访的存在，加大了法院案件重审改判的几率，判决的确定性受到破坏，加之居高不下的信访案件本身就具有极强的负面轰动效应，人们对法院的审判能力、办案水平和法官们的职业道德普遍产生了质疑，司法的公信力降低。

此外，作为信访案件的重要组成部分，涉诉信访处理不当同样会对社会的安定团结构成一定的威胁。因此，涉诉信访绝不能够成为化解矛盾的常规手段，应当对信访进行必要的限制。但是在限制的同时，必须寻求其他的行之有效的纠纷解决方式，这种方式一方面能够有利于化解当事人的怨气，吸收当事人的不满，另一方面还要能够维护社会的稳定、保证纠纷的解决能够达到法律效果和社会效果的和谐统一。在这种背景下，判后答疑制度成为最高人民法院的选择。